北京時間5月6日晚，第十二屆彼得斯堡氣候?qū)υ捯曨l會議開幕式上，德國總理默克爾表示，德國實(shí)現(xiàn)凈零碳排放即“碳中和”的時間，將從2050年提前到2045年。此消息一出，引起極大的關(guān)注。
眾所周知，德國是全球最積極實(shí)施能源轉(zhuǎn)型的國家，早在此輪“碳中和”熱潮之前，德國就開始制定減排目標(biāo)。多年來，德國通過立法等舉措持續(xù)推進(jìn)，力度不斷增強(qiáng)。本文通過梳理德國推進(jìn)碳中和的路徑和政策亮點(diǎn)，有助于我們深入理解這次德國將碳中和目標(biāo)提前5年的底氣何在。
2020年，排名前15位的碳排放國家中，美國、俄羅斯、日本、巴西、印度尼西亞、德國、加拿大、韓國、英國和法國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰。其中，德國早在1990年前就實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰。從2000年至2019年，德國的碳排放強(qiáng)度從8.544億噸降到6.838億噸，降幅近20%。
2019年5月，德國宣布成立退出煤炭委員會，制定了最遲到2038年逐步退出燃煤發(fā)電的計劃。2019年9月20日，德國聯(lián)邦政府內(nèi)閣通過了《氣候行動計劃2030》（Climate Action Program），并進(jìn)而于2019年11月15日在德國聯(lián)邦議院通過了《德國聯(lián)邦氣候保護(hù)法》（Climate Action Act），通過立法確定了德國到2030年溫室氣體排放比1990年減少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的中長期減排目標(biāo)。而歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一政策目標(biāo)又進(jìn)一步刺激德國考慮將到2030年的減排目標(biāo)提高到65%。
一個國家要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)必然要經(jīng)歷復(fù)雜的制度、技術(shù)、市場和社會變遷過程。德國已為實(shí)現(xiàn)由碳達(dá)峰向碳中和轉(zhuǎn)換的目標(biāo)逐步確立了相應(yīng)的政策和路徑，未雨綢繆、頂層設(shè)計、前瞻立法是德國能夠享有全球氣候行動領(lǐng)導(dǎo)者聲譽(yù)的重要原因。德國從碳達(dá)峰到碳中和的過程和經(jīng)驗，對于中國走向碳中和具有啟示和借鑒作用。
一、德國推進(jìn)碳中和的主要政策及路徑
德國促進(jìn)碳中和所構(gòu)建的法律體系體現(xiàn)了系統(tǒng)性的方法。德國聯(lián)邦政府在氣候立法前，已經(jīng)制定及發(fā)布了“德國適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略”（The German Strategy for Adaptation to Climate Change）、“適應(yīng)行動計劃”（The Adaptation Action Plan）、《氣候保護(hù)規(guī)劃2050》一系列國家長期減排戰(zhàn)略、規(guī)劃和行動計劃，以此框定目標(biāo)、取得共識。
在此基礎(chǔ)上，再通過《聯(lián)邦氣候立法》《可再生能源法》《國家氫能戰(zhàn)略》等一系列法律法規(guī)增強(qiáng)約束力，進(jìn)而再落實(shí)具體行動計劃，制定了《氣候行動計劃2030》，對每個產(chǎn)業(yè)部門的具體行動措施做了明確的規(guī)定。《德國聯(lián)邦氣候保護(hù)法》的核心目標(biāo)是“到2030年溫室氣體排放比1990年減少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放，且目標(biāo)只能提高，不能降低”。這部法律為確保德國實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)提供了嚴(yán)格的法律框架。這部法案明確了各個產(chǎn)業(yè)部門在2020年到2030年間的剛性年度減排目標(biāo)，具有傳導(dǎo)壓力、落實(shí)責(zé)任、倒逼目標(biāo)的強(qiáng)約束作用。
作為落實(shí)《德國聯(lián)邦氣候保護(hù)法》的重要行動措施和實(shí)施路徑，《氣候保護(hù)計劃2030》將減排目標(biāo)在建筑和住房、能源、工業(yè)、建筑、運(yùn)輸、農(nóng)林等六大部門進(jìn)行了目標(biāo)分解，規(guī)定了部門減排措施、減排目標(biāo)調(diào)整、減排效果定期評估的法律機(jī)制。
1．碳定價
2021年1月1日起，德國全面啟動國家碳排放交易系統(tǒng)，每噸二氧化碳的初始價格定為25歐元。此后將逐年提高碳定價，到2025年逐漸上升到55歐元，預(yù)期到2026年時碳定價將在最低不少于55歐元和最高65歐元的價格區(qū)間。
根據(jù)《燃料排放交易法案》對二氧化碳排放的規(guī)定，供暖和運(yùn)輸部門將為排放溫室氣體付出代價。德國聯(lián)邦政府在推進(jìn)碳定價的同時，也考慮將碳定價收益通過資助措施和平行的財政救助措施返還給公民，從而減少居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
2．對居民的財政救助
德國聯(lián)邦政府將補(bǔ)貼政策與激勵機(jī)制相融合，將在2021年和2022年根據(jù)《可再生能源法案》降低可再生能源稅。此外，自2020年1月起，德國聯(lián)邦政府為鼓勵居民乘坐長途火車出行而不是乘坐飛機(jī)，將長途火車票價的增值稅從19%永久性地降低到7%，相比之下，卻調(diào)高了歐洲境內(nèi)航班的增值稅。
3．建筑和住房
德國于2020年11月1日生效的《建筑物能源法》明確了用基于可再生能源有效運(yùn)行的新供暖系統(tǒng)代替舊供暖系統(tǒng)的要求。此外，德國聯(lián)邦政府非常注重能效改善和對可再生能源的投資。這方面，德國聯(lián)邦政府還出臺了一系列稅收減免措施，如德國的一些政策性銀行和聯(lián)邦政府通過設(shè)立聯(lián)邦節(jié)能建筑基金為節(jié)能建筑和節(jié)能改造提供免稅與信貸支持。
4．運(yùn)輸
德國聯(lián)邦政府設(shè)計了一系列的政策降低運(yùn)輸行業(yè)溫室氣體的排放，從鼓勵電動汽車、自行車和鐵路出行到發(fā)展替代燃料技術(shù)和應(yīng)用碳定價的激勵約束機(jī)制。例如，從2019年11月起對購買電動汽車的消費(fèi)者給予最高6000歐元的補(bǔ)貼；到2030年建設(shè)100萬個充電站；對2021年以后新購買的燃油車征收基于公里碳排放的車輛稅；從2021年起以每年10億歐元的投入加快地區(qū)公交電動化的更替；以及到2030年投入860億歐元對全國鐵路網(wǎng)電氣化和智能化改造升級。
5．農(nóng)業(yè)和林業(yè)
到2030年，有機(jī)農(nóng)業(yè)用地的比例將從目前的9.7%增加到20%，從而實(shí)現(xiàn)每年減少40萬至120萬噸二氧化碳當(dāng)量的排放。此外，德國聯(lián)邦政府還注重對森林和木材使用的保護(hù)和可持續(xù)管理、農(nóng)業(yè)的能源效率、耕地腐殖質(zhì)的保存和形成、永久草原的保護(hù)、保護(hù)沼澤土壤/減少堆肥中使用泥炭、增加食物的可持續(xù)消費(fèi)。
6．能源
隨著2019年底通過的《2050年能源效率戰(zhàn)略》，德國聯(lián)邦政府設(shè)定了在所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提高能源效率的目標(biāo)，制定了到2030年減少一次能源使用的第一個目標(biāo)。2020年通過的《煤炭逐步淘汰法案》明確了分階段逐步淘汰燃煤電站并從總量上大幅減少二氧化碳排放量的目標(biāo)。2020年9月23日通過的《可再生能源法修正案草案》明確了到2030年可再生能源發(fā)電占總電力消耗的65%。
7．工業(yè)
德國聯(lián)邦政府的政策主要是鼓勵工業(yè)企業(yè)開發(fā)氣候保護(hù)的創(chuàng)新技術(shù)，采用氣候友好的生產(chǎn)技術(shù)降低能源和資源消耗。例如，德國聯(lián)邦政府通過出臺高技術(shù)氣候保護(hù)戰(zhàn)略、投入70億歐元的國家氫能源戰(zhàn)略，通過技術(shù)創(chuàng)新打造德國在世界范圍內(nèi)有競爭力的可持續(xù)性。
在諸如碳捕集使用與封存技術(shù)、移動和固定式儲能系統(tǒng)電池技術(shù)、材料節(jié)約型和資源節(jié)約型的循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)等領(lǐng)域，德國聯(lián)邦政府通過設(shè)立數(shù)十億元產(chǎn)業(yè)基金的方式，進(jìn)一步拉動工業(yè)部門投入研發(fā)資金。
8．研發(fā)
近年來，為促進(jìn)氣候保護(hù)，德國加大對能源技術(shù)領(lǐng)域投資的力度，包括對新能源電池技術(shù)和氫能技術(shù)合計投入100億歐元，通過這些能源研究計劃，促進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新，將對從生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲到各個部門的應(yīng)用整個能源鏈的氣候保護(hù)作出貢獻(xiàn)。未來幾年，德國聯(lián)邦政府將進(jìn)一步加大對氣候保護(hù)研究的研發(fā)投入。例如，推進(jìn)更環(huán)保地使用可再生原料的新流程，大力發(fā)展生物經(jīng)濟(jì)，在城鎮(zhèn)開展氣候中和試點(diǎn)項目，開發(fā)無碳工業(yè)流程以及更好地撬動金融部門對氣候保護(hù)的重視和投入。
9．針對氣候保護(hù)的監(jiān)督管理體系
確保于2019年12月18日生效的《德國聯(lián)邦氣候保護(hù)法》在實(shí)施過程中實(shí)現(xiàn)最大限度的公開透明與監(jiān)督力度。該法律對所有部門均規(guī)定了年度溫室氣體排放限值。如果不遵守這些規(guī)定，德國聯(lián)邦政府會立即采取措施進(jìn)行糾正。
每年3月15日，德國聯(lián)邦政府都會分別計算整個德國及各個行業(yè)上一年的溫室氣體排放水平，由獨(dú)立的氣候問題專家委員會負(fù)責(zé)審查數(shù)據(jù)，并在需要修正的情況下協(xié)助聯(lián)邦政府迅速采取緊急方案。該理事會還會審查各種假設(shè)，這些假設(shè)構(gòu)成了對各項措施減少溫室氣體的影響進(jìn)行估算的基礎(chǔ)。此外，還會評價新的氣候行動計劃，以更新德國的長期戰(zhàn)略，即《氣候行動計劃2050》，以及在某些情況下可能更改的行業(yè)年度上限。
10．符合社會公平需求且投入合理的財政
德國聯(lián)邦政府宣布到2030年前將投入數(shù)千億歐元用于應(yīng)對氣候變化和能源轉(zhuǎn)型。此外，從碳定價中獲取的收益將另外用于其他氣候保護(hù)措施和補(bǔ)貼居民。通過設(shè)立特別的能源和氣候基金刺激對氣候友好措施的進(jìn)一步投資并支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
此外，德國聯(lián)邦政府還非常注重從細(xì)小環(huán)節(jié)考慮居民對政府大筆氣候保護(hù)財政政策的獲得感。例如，政策設(shè)計中包含了為低收入者增加通勤津貼以及增加住房福利，對這部分群體給予財政援助；提供針對性的資助措施，如針對氣候友好型運(yùn)輸和節(jié)能建筑減少可再生能源稅等。
二、德國碳中和政策對中國的啟示
2017年，在全球溫室氣體排放比例中，中國占據(jù)最大份額，有27.3%，而德國只有1.9%。德國從1990年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，其經(jīng)歷的時間跨度比中國長，減排總量也比中國總量少得多。即便如此，我們?nèi)匀豢梢越梃b德國的一些實(shí)踐和經(jīng)驗。
1．系統(tǒng)的法律法規(guī)和政策設(shè)計
政策性的減排目標(biāo)必須依靠具有強(qiáng)制約束力的法律保障。德國的政策首先注重對碳定價的政策設(shè)計，這是基于德國總體經(jīng)濟(jì)利益和確保其長期競爭力的考慮而制定的。通過碳定價激勵企業(yè)采取積極措施主動進(jìn)行碳減排，并將碳減排納入與企業(yè)經(jīng)營績效直接關(guān)聯(lián)的實(shí)際測量，發(fā)揮了推動作用。而對氣候保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)研發(fā)給予積極的財政投入，則發(fā)揮了拉動作用，從整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、能源系統(tǒng)和科技系統(tǒng)拉動企業(yè)采取積極措施響應(yīng)碳減排的戰(zhàn)略目標(biāo)。
2．系統(tǒng)完備的監(jiān)督管理機(jī)制
德國在確保《德國聯(lián)邦氣候保護(hù)法》落地執(zhí)行方面，注重對過程的監(jiān)督和評估。除了制定框架性的法律之外，還制定了相應(yīng)的落實(shí)行動計劃和系統(tǒng)完備的監(jiān)督管理機(jī)制，確保對設(shè)定了具體碳減排目標(biāo)的各個產(chǎn)業(yè)部門持續(xù)開展碳排放監(jiān)測和風(fēng)險評估分析。對于我國碳減排工作來說，首先要求從企業(yè)層面到行業(yè)層面有統(tǒng)一強(qiáng)制性的數(shù)據(jù)披露和計算標(biāo)準(zhǔn)。而在這方面，我們還需努力，開發(fā)基于中國國情的碳排放因子和計算體系，建立中國的碳排放標(biāo)準(zhǔn)。
3．積極的能源轉(zhuǎn)型
德國的能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略側(cè)重于加強(qiáng)所有領(lǐng)域的能效提高、可再生能源的應(yīng)用、基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)、能源供應(yīng)的安全、智能化的能源系統(tǒng)。我國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與溫室氣體排放脫鉤仍是接下來十年非常關(guān)鍵且具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。為此，可以借鑒德國推動能源轉(zhuǎn)型的政策實(shí)踐。但需要注意的是，對于德國能源轉(zhuǎn)型中較為激進(jìn)地減少核電以及關(guān)閉所有燃煤發(fā)電站的做法，中國要基于自身的國情和發(fā)展階段以及各地區(qū)的資源稟賦差異，從全局上設(shè)計能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，不可全盤照搬。
4．統(tǒng)一碳排放交易系統(tǒng)
2021年初《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》的頒布，標(biāo)志著我國碳排放交易市場建設(shè)進(jìn)入新階段，或?qū)⒏玫匕l(fā)揮碳交易的價格和資源配置功能，進(jìn)一步推進(jìn)全國統(tǒng)一碳排放交易系統(tǒng)的完善。此外，還應(yīng)關(guān)注新試行辦法的實(shí)際執(zhí)行情況：相關(guān)部門可鼓勵相關(guān)學(xué)者參與研究評估，盡量縮小信息差影響，嚴(yán)厲打擊第三方機(jī)構(gòu)參與數(shù)據(jù)評估造假等行為；亦可適時引入政策工具輔助回應(yīng)當(dāng)前碳排放配額方案對人民生活帶來的影響。
5．持續(xù)的科技研發(fā)投入
德國環(huán)境保護(hù)的科技研發(fā)投入主要在三方面，分別是電池單元的研發(fā)、氫能源的現(xiàn)代利用以及合成燃料的普及。除了進(jìn)行投資外，還通過國家政策及與企業(yè)的積極合作，共同促進(jìn)科技的研發(fā)。因此，能源工業(yè)的技術(shù)研發(fā)投入應(yīng)當(dāng)受到足夠重視。我國應(yīng)通過持續(xù)的科技研發(fā)投入，提高能源消費(fèi)效率，降低能源消耗速率，同時減少對不可再生資源的使用，加大開發(fā)清潔能源，利用新能源。與此同時，科研技術(shù)投入和技術(shù)轉(zhuǎn)移需要政府和企業(yè)的實(shí)際合作，最終通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
6．注重鄉(xiāng)村振興碳中和
在中國走向碳中和的路徑方面，要非常注重加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興與氣候保護(hù)和生物多樣性保護(hù)的統(tǒng)籌制度設(shè)計，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的品質(zhì)和可持續(xù)性，注重依托山水林草田湖沙的基于自然生態(tài)系統(tǒng)的碳中和解決方案，打造鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程，構(gòu)建高質(zhì)量的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村能源體系。
“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革。”面對這一雄偉目標(biāo)，中國應(yīng)在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，發(fā)揮制度優(yōu)勢，將碳中和融入到經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)文明與文化建設(shè)各方面和全過程的“五位一體”新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，努力如期實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。
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