可再生能源發電全額保障性收購制度是2005年《可再生能源法》制定之初確立的一項基本法律制度，適應了可再生能源起步階段的技術特征和經濟特性，在電網企業壟斷特許經營的條件下，切實降低可再生能源項目交易成本，為我國可再生能源產業的迅速發展提供了制度保障。但“強制上網、全額收購”制度實踐中始終難以有效落實。一方面，受電網的實際消納能力限制，客觀上難以消納全部新能源電量,全額收購始終無法實際履行，“棄風、棄光”現象嚴重。另一方面，由于雙方企業利益關系和責任關系不明確，缺乏對電網企業的有效行政調控手段和對電網企業的保障性收購指標要求，更導致全額收購的規定難以落實。在此背景下，2009年，第十一屆全國人大常委會第十二次會議通過了修改《可再生能源法》的決定，正式將“全額收購制度”改為“國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度”，明確要求符合法律規定條件的可再生能源發電，電網企業必須保障予以全額收購，否則將承擔相應法律責任。可再生能源發電全額保障性收購制度，是培育可再生能源市場和產業的重要手段，是在可再生能源起步和成長階段保障其順利發展的重要法律制度。
近年來，隨著能源轉型和電力體制改革深入推進，全額保障性消納面臨進一步改革的新形勢。
一方面，我國可再生能源發展面臨呈現新特征。一是風光等新能源快速發展亟須規劃等進行規范和約束，2020—2022年，我國可再生能源年均新增1億千瓦以上，2023年新增規模達到2.9億千瓦，發展速度遠超國家規劃預期。降低系統消納成本與提高可再生能源利用率水平之間的矛盾愈加突出。二是極端災害事件頻發多發對電力系統調節能力提升提出更高要求，目前實際運行中的可再生能源發電項目仍須通過大電網匯集調節資源，獲得電壓支撐、調峰服務和應急備用等才能滿足連續穩定用電需求。三是新業態新模式發展需要明確各方在保障系統安全穩定運行、公平分攤成本的責任。分布式電源、微電網、虛擬電廠、儲能等新業態、新模式大量涌現，亟須明確各方安全責任，公平負擔系統備用費等義務。四是電力電子化程度攀升更加凸顯了統一規劃、統一管理、統一調度的重要性。新能源高占比對電網頻率、電壓、慣量等方面支撐能力要求迅速增加，亟須“源網荷儲”共同加快推動數字化智能化技術與傳統電力技術的融合發展，推行強制性法律標準，全面提升全環節全鏈條全要素靈敏感知、精準控制、快速響應能力，加強統一規劃、統一管理、統一調度。
另一方面，全額保障性收購制度實施基礎發生根本變化。一是隨著可再生能源的發展壯大，我國可再生能源發展已經從起步階段進入成熟階段，社會觀念、技術條件、發展體量等基本條件與立法之處已經發生重大變化。二是隨著電力體制改革的推進，電網企業統購統銷的傳統模式不復存在。尤其是2021年后，按照國家有關政策要求，各地要有序推動工商業用戶全部進入電力市場（目前已超過70%），從根本上打破了《可再生能源法》制定時“電網企業全額保障性收購-電網企業與發電企業結算-國家補貼電網企業”的基本邏輯，可再生能源發電全額保障性收購制度的實施條件和法理基礎已不可能。三是可再生能源高速發展與消納成本之間的矛盾逐漸凸顯，全額保障性收購難以為繼。隨著可再生能源規模越來越大，系統成本也越來越高。由于可再生能源不能提供足夠的有效容量，支撐負荷高峰能力差，為保證系統在年度負荷最高峰時段的可靠性，必須跟隨最大負荷投資有效容量占比高的傳統電源。
此外，適應可再生能源大規模、高比例、市場化、高質量發展的改革政策成效顯著，需要及時固化為法律制度，完善新階段可再生能源消費利用綜合制度體系。在實踐中，我國實施的一系列政策也對全額保障性收購制度進行突破與調整，實際上形成了以“合理利用率”、“消納責任權重”、“市場化交易”、“綠證綠電交易”等為核心的可再生能源科學合理利用制度。2016年開始，我國全額保障性收購開始和市場化消納“雙軌并行”。進入“十四五”以來，國家能源局在回應如何保障可再生能源消納問題時，提到“要科學制定可再生能源合理利用率目標”這一舉措，合理利用率也明確將進行“動態調整”。從“棄電量”“棄電率”到“利用率”，再到“合理利用小時”“合理利用率”，評估可再生能源消納的指標逐步變化。2019年5月，國家發展改革委、國家能源局印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發改能源〔2019〕807號），提出建立可再生能源電力消納保障機制。按省級行政區域規定電力消費中應達到的可再生能源電量比重，明確由售電企業和電力用戶共同承擔消納責任。可再生能源消納責任權重不僅能激勵企業積極消費可再生能源，還能引導社會各界廣泛參與可再生能源事業，形成全社會的共同行動。同時，我國加速推進綠電綠證交易、電力市場建設步伐，市場化消納的條件不斷成熟，全額保障性收購的實施空間進一步弱化。
2024年3月18日，國家發改委印發《全額保障性收購可再生能源電量監管辦法》，《辦法》將可再生能源發電上網電量分為保障性收購和市場化交易兩類，對收購交易的范圍、責任分工、監管職責、監管措施、法律責任進行了系統規定。《辦法》邁出了可再生能源電量由電網全額保障性收購到發揮市場配置作用轉變的關鍵一步。一方面，《辦法》明確“市場化交易電量”的價格通過市場化方式形成，收購責任由售電企業和電力用戶等市場主體共同承擔，有助于緩解公司可再生能源消納壓力；另一方面，《辦法》對及時并網、優先調度、公平交易、監測統計分析等提出了更嚴格的監管要求。這些政策事實上對現行《可再生能源法》全額保障性收購制度進行了突破，是面對可再生能源發展新形勢下的有益探索，需要及時調整法律制度，提供法治保障。
總體來看，可再生能源發電全額保障性制度已經完成《可再生能源法》對制度設立之初的立法目的，綜合考慮我國碳達峰、碳中和以及加快建設新型能源體系目標，立足當前和未來一段時期內我國可再生能源發展現實需求，為適應可再生能源大規模、高比例、市場化、高質量發展要求，圍繞《可再生能源法》立法目標，建議在可再生能源法中明確國家對可再生能源發電實施市場化利用與保障性消納相結合的制度，以市場化利用為原則，支持各地能源主管部門科學設置差異化利用率目標，建立可再生能源消納責任權重制度、綠證綠電交易制度、可再生能源參與電力市場交易。以保障性消納為補充，由國務院能源主管部門及相關部門確定需要保障性消納的可再生能源規模、范圍，推動可再生能源優先發展。
提出以下法律修改建議：
（1）將《可再生能源法》現有第十四條中“國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度。”相關表述修改為：“國家推動以市場化方式為主消費、利用可再生能源發電。國務院能源主管部門會同相關經濟運行主管部門可以制定規劃期內可再生能源發電保障性消納的具體辦法，電網企業依法對保障范圍內的可再生能源發電實施保障性收購和優先調度。
（2）將《可再生能源法》現有第十四條中“全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發電項目的上網電量。”相關表述進行刪除。
（3）將《可再生能源法》現有第十九條中“可再生能源發電項目的上網電價，由國務院價格主管部門根據不同類型可再生能源發電的特點和不同地區的情況，按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定，并根據可再生能源開發利用技術的發展適時調整。上網電價應當公布。”相關表述修改為：“可再生能源發電項目保障性消納部分的上網電價，由國務院價格主管部門根據不同類型可再生能源發電的特點和不同地區的情況，按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定，并根據可再生能源開發利用技術的發展適時調整，上網電價應當公布；市場化消納部分的上網電價通過市場競價形成。”
（4）將《可再生能源法》現有第十九條中“依照本法第十三條第三款規定實行招標的可再生能源發電項目的上網電價，按照中標確定的價格執行；但是，不得高于依照前款規定確定的同類可再生能源發電項目的上網電價水平。”相關表述修改為：“依照本法第十三條第三款規定實行招標的可再生能源發電項目保障性消納部分的上網電價，按照中標確定的價格執行；但是，不得高于依照前款規定確定的同類可再生能源發電項目保障性消納的上網電價水平。”
（5）將《可再生能源法》現有第二十九條中“違反本法第十四條規定，電網企業未按照規定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發電企業經濟損失的，應當承擔賠償責任，并由國家電力監管機構責令限期改正；拒不改正的，處以可再生能源發電企業經濟損失額一倍以下的罰款。”相關表述修改為：“違反本法第十四條規定，電網企業未按照規定完成收購可再生能源保障性消納電量，造成可再生能源發電企業經濟損失的，應當承擔賠償責任，并由國家電力監管機構責令限期改正；拒不改正的，處以可再生能源發電企業經濟損失額一倍以下的罰款。”
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