近年來最嚴峻的限電潮席卷全國20余個省份后，電力市場化改革邁出極為關鍵的一大步：除居民、農業用電價格保持穩定、仍執行目錄銷售電價政策外，電價漲跌將由市場決定。
10月12日，國家發改委公布《關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》（下稱《通知》），明確四項重要改革措施，包括：有序放開全部燃煤發電電量上網電價，燃煤發電電量原則上全部進入電力市場；將燃煤發電市場交易價格浮動范圍擴大為原則上均不超過20%，高耗能企業市場交易電價不受上浮20%限制；推動工商業用戶全部進入市場，按照市場價格購電，取消工商業目錄銷售電價；保持居民、農業用電價格穩定。《通知》自2021年10月15日起實施，現行政策與該通知不符的，以該通知規定為準。
在當天舉行的新聞發布會上，國家發改委價格司司長萬勁松表示，此次改革是電力市場化改革又邁出重要一步，核心是真正建立起了“能跌能漲”的市場化電價機制。從當前看，改革有利于進一步理順“煤電”關系，保障電力安全穩定供應；從長遠看，將加快推動電力中長期交易、現貨市場和輔助服務市場建設發展，促進電力行業高質量發展，支撐新型電力系統建設，服務能源綠色低碳轉型，并將對加快推動發用電計劃改革、售電側體制改革等電力體制其他改革發揮重要作用。
發電側：紓解煤電矛盾，全部燃煤發電電量上網電價有序放開
《通知》要求，有序放開全部燃煤發電電量上網電價。燃煤發電電量原則上全部進入電力市場，通過市場交易在“基準價+上下浮動”范圍內形成上網電價。現行燃煤發電基準價繼續作為新能源發電等價格形成的掛鉤基準。
“基準價+上下浮動”，是2019年10月印發、2020年開始執行的燃煤發電上網電價定價機制。按照當時的規定，基準價按各地現行燃煤發電標桿上網電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，具體電價由發電企業、售電公司、電力用戶等通過協商或競價確定。該政策的最初出臺，發生在2018年、2019年政府工作報告連續要求降低一般工商業電價的大背景下。彼時，該機制特別強調“2020年電價暫不上浮”，特別要確保工商業平均電價“只降不升”。
兩年過去，上述電價機制面對的行業環境，已經發生了巨大的轉變。
當時，全國電力供需相對寬松、燃煤機組發電利用小時數低于正常水平。而今年以來，全球能源行業出現新的變化，國際市場能源價格持續走高，部分國家電力價格大幅上漲；國內煤炭、電力供需持續偏緊，煤價持續走高，煤電企業陷入“成本倒掛發電、全線虧損”的狀態，一些地方出現限電限產。10月8日國務院常務會議作出專門部署，提出在保障安全生產前提下推動煤礦增產、優先保障煤炭運輸、實施稅收金融等政策支持煤電企業增加電力供應、改革完善煤電價格市場化形成機制等一系列舉措，部署做好今冬明春電力和煤炭供應保障工作。
在新的電力供需形勢下，新的電價機制應運而生。
《通知》要求，將燃煤發電市場交易價格浮動范圍由現行的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴大為上下浮動原則上均不超過20%，高耗能企業市場交易電價不受上浮20%限制。電力現貨價格不受上述幅度限制。
在電力供應緊張形勢下，向上浮動范圍的擴大，有助于切實疏導煤電企業的成本壓力。
國家發改委價格司副司長、一級巡視員彭紹宗表示，有序推動全部燃煤發電電量進入市場形成市場交易電價，將上下浮動的范圍擴大為原則上均不超過20%，用電多的高耗能行業市場電價不受上浮20%限制，有利于更好地發揮市場機制作用，讓電價更靈活反映電力供需形勢和成本變化，在一定程度上緩解燃煤發電企業經營困難、激勵企業增加電力供應，抑制不合理電力需求，改善電力供求狀況，更好保障電力安全穩定供應。
華北電力大學教授張粒子撰文分析稱，目前我國各省煤電機組上網電價都實行雙軌制，即一部分上網電量執行政府定價、另一部分上網電量的價格通過市場交易形成；同時，一部分工商業用電實行市場定價，另一部分工商業用電執行政府制定的目錄銷售電價。這種發用電價格雙軌制，是電力市場建設舉步維艱的主要原因。而市場交易價格上下浮動范圍小，甚至只允許向下浮動，則與當前煤電成本大幅度上漲、電力供不應求的市場供需狀況不相適應。
“放開全部燃煤發電上網電價、擴大電力市場交易價格上下浮動范圍，電力現貨市場價格不受上下浮動范圍不超過20%的限制，使電力市場價格合理地反映市場供需狀況及其變化，是有效破解當前掣肘電力市場機制發揮優化配置資源、促進電力平衡作用的關鍵，有助于保障電力安全穩定供應。”張粒子說道。
實際上，今年煤價大幅上揚并維持高位運行后，多地電力市場的燃煤發電交易電價已出現上浮，打破了電價“只降不漲”的思維定勢。
比如今年7月，內蒙古自治區工信廳、發改委發布《關于明確蒙西地區電力交易市場價格浮動上限并調整部分行業市場交易政策相關事宜的通知》，明確自2021年8月起，蒙西地區電力交易市場燃煤發電電量成交價格在基準價的基礎上可以上浮不超過10%。8月4日，寧夏回族自治區發改委印發《關于調整2021年電力直接交易有關事項的通知》，對寧夏今年8-12月電力直接交易有關事項予以調整，允許煤電交易價格上浮，煤電月度交易價格在基準價的基礎上可以上浮不超過10%。湖南省發改委9月27日印發《關于完善我省燃煤發電交易價格機制的通知》，提出自10月起，將在確定電力市場交易基準價格的基礎上，引入燃煤火電企業購煤價格作為參數，按一定周期聯動調整交易價格上限，建立與煤炭價格聯動的燃煤火電市場交易價格上限浮動機制。
中金公司在研報中分析稱，隨著電力供應形勢逐步趨緊，今年7月份以來，內蒙古、寧夏、上海、山東、廣東、安徽、湖南等地區陸續發文，宣布今年四季度煤電市場交易價格上限允許最高上浮10%。根據廣東電力市場最新成交結果，在允許價格上限上浮10%后，10月份月度競價成交價格已達到+4.53分/kWh，即10%上漲空間全部用滿。
萬勁松在會上介紹稱，2019年，國家發改委出臺了《關于深化燃煤發電上網電價形成機制改革的指導意見》，將實施多年的燃煤發電標桿上網電價機制，改為“基準價+上下浮動”的市場化電價機制，各地燃煤發電通過參與電力市場交易，由市場形成價格。“基準價+上下浮動”市場化電價機制的實施，有力推動了電力市場化進程，2020年超過70%的燃煤發電電量通過市場交易形成上網電價。
他說，按照電力體制改革“管住中間、放開兩頭”總體要求，此次改革，在“放開兩頭”方面均取得重要進展，集中體現為兩個“有序放開”。
其中，在發電側，有序放開全部燃煤發電上網電價。我國燃煤發電電量占比高，燃煤發電上網電價在發電側上網電價形成中發揮著“錨”的作用。目前，已經有約70%的燃煤發電電量通過參與電力市場形成上網電價。此次改革，明確推動其余30%的燃煤發電電量全部進入電力市場，這樣將進一步帶動其他類別電源發電電量進入市場，為全面放開發電側上網電價奠定堅實基礎。
用電側：取消工商業目錄銷售電價，按照市場價格購電
《通知》要求，各地要有序推動工商業用戶全部進入電力市場，按照市場價格購電，取消工商業目錄銷售電價。目前尚未進入市場的用戶，10千伏及以上的用戶要全部進入，其他用戶也要盡快進入。對暫未直接從電力市場購電的用戶由電網企業代理購電，代理購電價格主要通過場內集中競價或競爭性招標方式形成，首次向代理用戶售電時，至少提前1個月通知用戶。已參與市場交易、改為電網企業代理購電的用戶，其價格按電網企業代理其他用戶購電價格的1.5倍執行。鼓勵地方對小微企業和個體工商戶用電實行階段性優惠政策。
取消工商業目錄電價，是2020年底五部門聯合發布的《關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展的意見》中業已確定的改革任務，該文件指出，“平穩推進上網電價機制改革，有序放開各類電源上網電價，完善跨省跨區電力價格市場化形成機制。有序放開除居民、農業、重要公用事業和公益性服務以外的用電價格，逐步取消工商業目錄電價。完善峰谷分時電價政策，健全差別電價機制。深入研究并逐步解決電價政策性交叉補貼問題。”
發布會上，萬勁松表示，此次改革在用電側有序放開工商業用戶用電價格。目前，大約44%的工商業用電量已通過參與市場形成用電價格。此次改革，明確提出有序推動工商業用戶都進入電力市場，按照市場價格購電，取消工商業目錄銷售電價。尚未進入市場的工商業用戶中，10千伏及以上的工商業用戶用電量大、市場化條件好，全部進入市場；其他工商業用戶也要盡快進入。屆時，目錄銷售電價只保留居民、農業類別，基本實現“能放盡放”。同時，明確對暫未直接從電力市場購電的工商業用戶由電網企業代理購電，代理購電價格通過市場化方式形成；要求電網企業首次向代理用戶售電時，至少提前1個月通知用戶，確保改革平穩過渡。
從發電側到用電側，一個閉環的價格傳導機制由此形成。
清華大學電機系副教授鐘海旺認為，雖然《通知》提出，推動工商業用戶都進入市場，但需要說明的是，這并非意味著這些用戶都需要直接參與市場化交易。對暫未直接從電力市場購電的工商業用戶（如尚無獨立電表計量條件的用戶），則由電網企業代理購電。但用戶即便通過電網公司代理購電，也需要面臨波動的市場價格，與過去電網公司“統購統銷”、目錄銷售電價的模式有本質區別。
中電聯解讀稱，取消工商業用戶進入市場的門檻，所有工商業用戶均可進入市場，采用市場價格購電，電價隨行就市、能漲能跌。文件配套建立了代理購電的保底機制，為用戶提供了托底的購電通道，是電價改革進一步市場化的體現。
進入市場是否會推高工商業用戶的用電成本？對此，彭紹宗表示，全面放開燃煤發電上網電價，擴大上下浮動范圍，在電力供需偏緊的情況下，市場交易電價可能出現上浮，在一定程度上推升工商業企業用電成本。但需要分用戶類別來看，對高耗能企業市場交易電價，規定其不受上浮20%限制，這樣上浮不限，就是要讓用電多、能耗高的企業多付費。其他工商業用戶，單位產品生產用電少，用電成本在總成本中占比總體較低，市場交易電價出現一定上浮，企業用電成本會有所增加，但總體有限。
經濟參考報援引國家發改委相關負責人稱，據測算，全國工商業企業用電成本占總成本比重平均約1.3%，此次改革最多可能推高約0.15個百分點，總體影響有限。
此外，考慮到不同用戶的情況，國家發改委還作了針對性安排：一是各地根據情況有序推動工商業用戶進入市場，并建立電網企業代理購電機制，確保平穩實施。二是鼓勵地方通過采取階段性補貼等措施對小微企業和個體工商戶實行優惠。三是繼續落實好已經出臺的支持民營企業發展、中小微企業融資、制造業投資等一系列惠企紓困措施。
保持居民、農業用電價格穩定，對物價水平影響有限
對不同用電類型的用戶，本次改革提出了區別化的價格政策。保障民生類電力供應和電價水平穩定，依然是重中之重。
近幾個月來，歐洲天然氣價格和電力價格一路飆升，不斷刷新歷史新高，大幅推高企業生產和居民生活成本。與國外電價體系不同的是，中國的工商業用戶承擔了對居民和農業的交叉補貼，令居民和農業享受了低電價。
《通知》明確，居民（含執行居民電價的學校、社會福利機構、社區服務中心等公益性事業用戶）、農業用電由電網企業保障供應，執行現行目錄銷售電價政策。各地要優先將低價電源用于保障居民、農業用電。
也即，改革實施后，居民、農業用戶將和以往一樣購電用電，方式沒有改變，電價水平也保持不變。
談及對物價水平的影響時，彭紹宗說，此次改革特別強調要保持居民、農業用電價格的穩定，對居民消費價格指數（CPI）沒有直接影響。如果市場交易電價上浮，會在一定程度推高企業特別是上游生產企業用電成本，對工業生產者價格指數（PPI）有一定推升作用，但改革措施有利于改善電力供求狀況，更好保障企業用電需求，促進企業平穩生產、增加市場供給，從總體上有利于物價穩定。總體來看，此次改革對物價水平的影響是有限的。
《通知》還提出了四項保障措施，包括全面推進電力市場建設、加強與分時電價政策銜接、避免不合理行政干預以及加強煤電市場監管等。其中強調，各地要嚴格按照國家相關政策要求推進電力市場建設、制定并不斷完善市場交易規則，對電力用戶和發電企業進入電力市場不得設置不合理門檻，不得組織開展電力專場交易，對市場交易電價在規定范圍內的合理浮動不得進行干預，保障市場交易公平、公正、公開。國家發展改革委將會同相關部門進一步加強指導，對地方不合理行政干預行為，通過約談、通報等方式及時督促整改。
同時，國家發改委《通知》要求各地發展改革部門要密切關注煤炭、電力市場動態和價格變化，積極會同相關部門及時查處市場主體價格串通、哄抬價格、實施壟斷協議、濫用市場支配地位等行為，電力企業、交易機構參與電力專場交易和結算電費等行為，以及地方政府濫用行政權力排除、限制市場競爭等行為，對典型案例公開曝光，維護良好市場秩序。指導發電企業特別是煤電聯營企業統籌考慮上下游業務經營效益，合理參與電力市場報價，促進市場交易價格合理形成。
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