近日，中共中央 國務院正式印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），創造性地提出資源持有權、加工使用權和產品經營權“三權分置”的中國特色數據產權制度框架，并強調研究數據產權登記新方式。指出“建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度”，明確“建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度”。就數據的產權、收益分配以及安全治理等方面提出制度構建方案，這對我國構建體系化的數據要素基礎制度具有重大的理論和實踐意義。
一、“三權分置”產權制度：聚焦數據的使用、登記與授權
近年來，數據產權問題備受關注，在理論界已經形成了一般財產說、知識產權說、商業秘密說、公共物品說等不同學說，實務界也對數據所有權的歸屬問題展開了激烈討論，長期以來未形成共識。對此，迫切需要相對成熟的數據產權思想加以指引，聚合分散的研究力量，推進相關法律的制定與實施，進而將數字經濟建立在法治軌道上。“數據二十條”的頒布率先提出“三權分置”的數據產權框架，并就數據產權登記方式、數據確權授權機制等基礎制度的構建提出了相對全面的方案，對未來數據產權相關制度的構建具有里程碑的意義。
（一）淡化數據所有權，強調數據的流通、使用與價值最大化。
筆者認為，我國在產權方面經歷了三次大的改革，第一次是改革開放初期的土地產權改革，第二次是2005年進行的國有股權分置改革，第三次是當前的數據產權改革。“數據二十條”提出探索“建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制”，形成“三權分置”的中國特色數據產權制度。該制度的提出淡化了數據的所有權，更為聚焦數據的使用與流通，是“數據二十條”中的重大創新，對未來數據權益制度的構建具有重要的理論和實踐指導意義。數據相較于勞動力、資本、土地等傳統生產要素，其價值的實現在于高效流通使用和賦能實體經濟。而且孤立的數據本身沒有價值，只有在數據不斷地流通、聚合、加工之后，其價值才能產生乘數效應。鑒于此，強調使用權的流通，將有助于數據價值最大化，推動我國數字經濟的高質量發展。同時，“數據二十條”在“三權”后加“等”作為兜底，意味著數據權利不限于所列舉的三項權利，這充分體現了“數據二十條”的嚴謹性和科學性。事實上，數據的收益分配是“數據二十條”全文重點強調的內容之一，也是數據經濟活動乃至數據全生命周期中都不可或缺的一部分，存在其中的數據紅利分配更是黨和國家“以人民為中心”理念的重要體現。
（二）建立數據產權登記新方式，助力數據要素市場健康有序發展。
“數據二十條”提出“研究數據產權登記新方式”。應當說，科學合理的數據產權登記制度是保障數據要素市場有序運行的根本所在，對于保護數據權益、實現數據高效流通、變革要素分配、預防產權糾紛等都具有至關重要的作用。“數據二十條”重點強調“新方式”，實際上是對數據及數據市場特殊性的科學反映。因為相較于傳統的生產要素，數據呈現出容量巨大、類型豐富、流通高速等特點，進而無法繼續套用傳統生產要素產權登記制度，而需要構建一套全新的產權登記制度。其中的“新方式”主要體現在以下兩個方面：一方面，登記技術“新”，數據具有無形性和非排他性。其中無形性導致傳統的產權證明方式無法繼續適用，非排他性導致數據的原本和副本難以區分，同一數據產權也將被多次登記。對此，可以運用區塊鏈技術，基于該技術分布式記賬、可信存證、不可篡改、可追溯等特征，來實現更為科學的數據產權登記。另一方面，登記內容“新”，在確定數據產權登記內容時，需要首先明確登記對象是原始數據、數據集合、數據產品中的一種，還是三者都要登記。總體而言，“數據二十條”強調了數據產權登記的重要性，也指出了數據產權登記制度的創新要求，這需要社會各界集思廣益，進行制度創新。以構建符合時代需求、具有中國特色的數據產權登記制度。
（三）建立健全數據確權授權機制，優化多元主體數據產權配置結構。
“數據二十條”指出“建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度”，并就公共數據、企業數據、個人信息的確權授權機制進行了專門說明。
在公共數據方面，一是各級黨政機關、企事業單位應當“加強匯聚共享和開放開發”。在“我國政府數據資源占全國數據資源的比重超過3/4，但開放的規模卻不足美國的10%，個人和企業可以利用的規模更是不及美國的7%”的背景下，加強公共數據的開放開發，是當前亟需落實的核心問題，對于全面優化我國數據資源結構具有重要的作用。二是應當充分保護數據安全和個人隱私，按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求的方式向社會提供，強調我國數據基礎制度應當以數據安全和個人隱私的保護為底線或者紅線，任何主體不可逾越。三是將公共數據的使用分為“有條件無償使用”和“有條件有償使用”。這也是“數據二十條”的一個重大創新，在充分平衡國家利益、公共利益和個人利益的基礎上進行的制度創設，有利于實現數據的公平公正使用。
在企業數據方面，一是明確“市場主體享有依法依規持有、使用、獲取收益的權益，保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報”。肯定了市場主體參與數據經濟活動獲得權益和回報的合法性和正當性，將在根本上提高市場主體生產經營數據的積極性，為數據要素市場注入活力。二是提出“探索企業數據授權使用新模式”，明確國有企業、行業龍頭企業、互聯網平臺企業的帶頭作用，并強調這些企業與中小微企業雙向公平授權。以防范數據壟斷行為和不正當競爭行為的發生，保障數據要素市場的健康有序發展。三是強調“加強數據采集和質量評估標準制定”，此類標準的制定是數據來源合法和數據可信可用的基礎，只有數據符合相應的標準，數據的質量才能得到保障，才能科學賦能數字經濟和社會治理，真正實現我國從“數據大國”向“數據強國”的轉變。
在個人信息方面，一方面，明確數據的處理受個人授權范圍的限制，強調個人的數據自決利益的保護。特別是“數據二十條”禁止采取“一攬子授權”、強制同意等方式過度收集個人信息，這與《個人信息保護法》所規定的“知情同意權”相關內容契合，在制度層面打通了數據與個人信息之間的聯系。另一方面，由受托者代表個人利益監督市場主體的對個人數據的處理行為。在個人信息處理過程中，由于個人與數據處理者之間不對等關系，信息處理者可以單方面地掌控個人信息處理過程，而個人應為處理過程不公開以及信息技術壁壘等問題，對該過程的絕大多數事項不知情。通過受托者監管的方式，可以有效地解決該困境，更為專業地保障個人的利益。
二、“效率公平兼顧”收益分配制度：聚焦市場化配置的范圍、路徑和平衡
習近平總書記在二十大報告中指出：“堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系”。“數據二十條”充分體現了二十大的這一重大部署，第四部分明確提出要建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度。
（一）擴大數據要素的市場化配置的范圍，市場運行覆蓋面實質性拓展。
“數據二十條”明確提出將數據作為一種與資本、勞動等并列的新型生產要素，這是我國數字經濟發展中的重要創新舉措。數字作為一種生產要素，是數字經濟時代競爭的核心資源和國家基礎性戰略資源，客觀上具有全部生產要素參與分配的共性，只有充分流動、共享、加工處理才能創造價值，公正的數據利益分配機制可充分調動各方主體的積極性，最大程度地發揮數據價值。數據價值的充分釋放和合理分配方能驅動經濟高質量發展，如何對數據要素收益進行分配，以市場化方式來實現數據要素的流轉交易，盡可能地擴大數據要素市場化配置的范圍，擴大數據要素市場化的覆蓋面。構建“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，擴大數據要素市場化配置范圍和按價值貢獻參與分配渠道”的數據要素市場化配置機制。探索引入更多的市場機制，以各類應用場景為依托，讓市場主導數據要素的流通和交易，以市場化的方式盤活數據要素流動渠道，最大范圍地擴大數據要素市場化配置的范圍，以市場化的方式實現對數據的流轉交易行為，讓數據要素進行市場化軌道運行“新常態”。
（二）初次分配適當向價值創造者傾斜，市場主導以貢獻度為分配標準。
“數據二十條”提出“由市場來評價貢獻，按照貢獻來決定報酬”，發揮市場在貢獻評價和收益分配中的決定性作用，根據數據要素的邊際貢獻決定要素價格來進行要素報酬分配。市場化的收益分配的總原則是“誰投入、誰貢獻、誰受益”，由市場來衡量數據要素各參與方的投入產出收益，數據采集、加工、分析等創造價值的環節也作為收益分配的要素貢獻，保障市場主體投入的勞動和其他要素貢獻在收益分配中得以合理體現。按價值貢獻參與分配渠道的擴大，意味著不再單純地依靠勞動、資金、技術、管理等，數據價值和使用價值的貢獻度也在收益分配中予以了體現，以期實現勞動者貢獻和勞動者報酬相匹配，進而更積極、主動貢獻數據，并以此來獲得更多的合理收益，真正釋放數字要素紅利，實現數字要素收益的最大化和分配的最優化。為確保在數據流轉的各個環節的投入得到相應的回報，“數據二十條”明確要推動數據要素收益向上述數據價值和使用價值的創造者傾斜，強化基于數據價值創造和價值實現的激勵導向。
（三）再分配關注公益和相對弱勢群體，政府引導調節促進社會公平實現。
在激發數據要素價值，實行貢獻值分配的基礎上，我們更要關注數字要素收益共享的普適性，以合理分配共享進一步激發人民參與共建共富的積極性，以數字經濟高質量發展助推共同富裕的實現。“做好蛋糕”和“分好蛋糕”同樣重要，兩者相互融通的，在初次分配蛋糕的同時，我們持續跟進再分配來予以平衡。“數據二十條”提出“更好發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用”，在初次分配的基礎上進行再分配，由政府通過征收稅收和政府非稅收入，在各收入主體之間進行收入再分配過程，以彌補初次分配的不足。再分配主要是關注公共利益和弱勢群體的問題，防止資本在數據領域的無序擴張。在整個數據要素收益分配過程中，政府的引導調節對于公平分配機制具有保障作用。政府參與數據要素引導調節更多的關注點在于公共數據資源的公益使用，增強企業的社會責任，在充分利用公共數據的基礎上共享開放收益。完善數據要素收益的再分配調節機制，能讓全體人民更好共享數字經濟發展成果。為體現數據要素收益分配的市場化效率，同時促進社會公平的實現，在政府的引導下合理共享公共數據資源的開放收益，以此鼓勵企業依托公共數據提供公益服務，強化社會責任，共同承擔風險。
三、統籌發展和安全：數據治理體系的范式革新
在推動數字經濟高質量發展與貫徹總體國家安全觀的雙重時代背景下，建立健全數據治理體系并明確其限度，切實做到數據依法、有序、安全且自由地流通，是我國搶占數據發展制高點并從數據大國轉變為數據強國的關鍵。“數據二十條”契合時代需求，開篇便指出數據基礎制度建設關乎國家發展和安全大局，表明既要推進數據經濟發展，更要保障數據安全底線，為之后數據基礎制度的完善奠定基調。對此，數字經濟時代根植于中國大地的原創理論“平臺、數據、算法三維結構（PDA范式）”分別從三個維度為統籌發展與安全、革新數據治理體系提供了切實可行的路徑。
（一）開放平臺共享數據，構建良性數據競爭規則。
“數據二十條”為引領數字經濟發展，提出堅持共享共用、釋放價值紅利的基本原則。在具體要求上，“數據二十條”明確指出要“合理降低市場主體獲取數據的門檻，增強數據要素共享性、普惠性，激勵創新創業創造”。其中，平臺作為市場關鍵主體，須率先落實“數據二十條”理念。平臺改變了市場競爭的外在形式和內在邏輯，其作為海量、多元、實時的數據集合體，通過數字技術和算法設計獲得了一定的市場影響和優勢地位。對此，本著鼓勵技術創新而非“數”量比拼、實現正和共贏而非零和博弈的目的，須創設開放平臺原則推動數字平臺互聯互通并輔以激勵，以大同思想發揮我國海量數據優勢。
同時，“數據二十條”在規范層面明確反壟斷和反不正當競爭，并強調打破“數據壟斷”，促進公平競爭。平臺在承擔支撐國民經濟、保障民生就業等相關社會責任的同時，也屢現對外屏蔽封殺、對內自我優待等系列壟斷行為，尤其是以社交平臺為代表的元平臺表現明顯，需采取規制措施以免損害競爭。對此，應將數據抓取、數據封鎖、數據自我優待和大數據殺熟等最具典型性和基礎性的行為明確涵蓋在《反不正當競爭法》的數字專章規則之內，從而提高我國數據安全的保障水平，并推動政府治理能力和治理體系現代化。政府平臺化的趨勢也意味著政務數據在確保數據安全的前提下，進一步實現開放共享。
（二）運用數據流通相關安全技術，協同管理區塊鏈數據。
“數據二十條”指出，充分發揮協同治理作用，支持開展數據流通相關安全技術研發和服務，促進不同場景下數據要素安全可信流通。構建數據治理新體系離不開區塊鏈、隱私計算等技術。區塊鏈作為具有防篡改等特性的新興技術手段，將大幅改進重要數據的共享和儲存模式。將區塊鏈應用到核心數據、重要數據儲存中，有助于在信息對稱的基礎上實現信任對稱。因此，可借助區塊鏈技術并形塑“以鏈治數+以法入鏈”協同治理體系。
一方面，“以鏈治數”的監管模式可以滿足鏈群的安全風險防護需求。針對區塊鏈生態中存在的安全風險和多維監管需求，建立協同監管技術框架、共性安全風險指標體系。另一方面，“以法入鏈”的智能化監管，可以節約監管成本以及提升監管效率。將法律語言轉換為計算機可識別的干代碼，并建立校驗機制，為實現數據安全提供業務支撐。此外，隱私計算相關技術也可在維護隱私的前提下充分釋放數據要素價值，保障數據安全，推進協同治理。由此，借助技術手段方可實現”數據二十條”指出的“數據要素安全可信流通”。
（三）雙維治理監管數據算法，迎合數據制度創新。
“數據二十條”明確了“安全可控、彈性包容”的數據治理原則，并提出應建立數據要素生產流通使用全過程的算法審查等制度。算法作為自動化決策的核心技術，在未來數字經濟發展過程中將獲有愈來愈多的應用場景。而先進的算法在充分發揮海量數據優勢的同時，也在催化難以逆料的挑戰和風險：算法本身具有無法消弭的黑箱屬性，并且大數據殺熟等算法亂象頻現，對數據安全造成巨大風險。對此，可在包括行為監管和審慎監管的傳統雙峰監管維度之外，加以科技治理維度，形成雙維治理體系。
具體而言，為貫徹“數據二十條”確立的監測預警等制度，可以科技驅動型的治理思路應對算法等新興技術發展，采用與科技發展相匹配的科技驅動型治理模式回應科技治理的特殊性，以契合數據制度創新的技術性本質特征。在科技治理模式下構建新型關系，監管者、數字平臺、平臺內經營者和消費者都是平等的參與主體，從而可以進行開放式的談話，從監管者的視角了解監管目標以及從平臺的視角觀察監管要求，真正實現“數據二十條”要求的各方履行數據要素流通安全責任和義務。如此，雙維治理體系構建事前、事中、事后的全過程實時監管，督使數據技術應用摒惡向善，最終促進數字經濟向陽發展，增加社會整體福利。
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