自1992年聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展大會以來，氣候變化應對一直成為全球關切之事項。為了履行全球命運共同體的中國責任，中國政府于2020年已提出力爭于2030年前實現(xiàn)碳達峰的目標和努力爭取于2060年前實現(xiàn)碳中和的愿景，獲得國際社會的廣泛好評和國內鋼鐵、交通、能源、建筑等重點行業(yè)及各省（區(qū)、市）的積極響應。鑒于國家正制定碳排放和碳中和實施方案，為將應對氣候變化各項工作全面納入法治軌道，實現(xiàn)規(guī)范化、制度化和程序化，亟須制定應對氣候變化法予以保障。
1．盡快制定應對氣候變化法的必要性
我國正在走綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展之路，有關綠色和循環(huán)發(fā)展的國家法律保障比較齊全，只在應對氣候變化領域尚存國家法律空白。由于氣候變化應對已納入國家2030年和2060年國家戰(zhàn)略，新形勢下亟須盡快制定應對氣候變化法，將氣候變化的減緩、適應，以及應對氣候變化的監(jiān)管、國際合作等工作全面納入法治軌道。從以下幾方面看，立法必要性尤其突出：
一是需明確應對氣候變化行動的法律地位、工作目標和法律要求。國家和一些省份正在制定碳達峰和碳中和行動方案，而應對氣候變化的法律地位缺失，保障規(guī)范嚴重不足，因此制定專門法律為應對氣候變化提供全面的法律支撐，緊迫性前所未有。應對氣候變化需同步推進低碳發(fā)展目標下的氣候變化減緩和適應工作。在減緩方面，需將碳減排和碳匯建設納入各級政府的規(guī)劃和財政支持，基于碳達峰和碳中和愿景明確碳排放總量與強度控制目標及碳匯增加目標，強化工業(yè)、建筑、交通、能源等重點行業(yè)的節(jié)能減排，優(yōu)化能源結構和利用方式，加強基礎設施建設、技術研發(fā)和示范推廣，吸引市場多元化投資，引導全社會形成低碳生活方式。在適應方面，需依法開展工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村適應氣候變化的工作，明確災害應急法律職責。目前開展上述工作的法律依據(jù)不足，亟須制定應對氣候變化法予以全面支持。
二是需規(guī)定各部門的法定職責及溫室氣體排放權的法律屬性與交易機制，規(guī)范開展全國的應對氣候變化工作。國家和地方設定碳排放配額總量和配額分配規(guī)則、組織履約和核查、開展碳交易監(jiān)管、鼓勵低碳投融資，均缺乏法律授權。全國碳排放權交易市場于2017年啟動建設，提出確保于2021年6月底前啟動上線交易，但碳排放權的法律性質不明確，其交易缺乏法律依據(jù)。亟須制定應對氣候變化法，從法律層面明確各級政府及應對氣候變化主管部門的管理職責，規(guī)定碳排放權的法律屬性，設定企業(yè)配額履約的法律義務及法律責任，為行政監(jiān)管的依法實施、權益交易的依法運行以及改革創(chuàng)新提供法制保障。
三是需為政府分解落實氣候變化應對目標，開展目標責任評價考核提供法制依據(jù)。國務院印發(fā)的“十二五”和“十三五”控制溫室氣體排放工作方案建立了我國溫室氣體排放目標分解落實考核機制。我國從“十二五”中后期開始，每年開展省級碳強度下降目標考核工作。在這套工作機制保障下，2019年碳排放強度比2005年降低48.1%，提前實現(xiàn)了2015年提出的碳排放強度下降40%～45%的目標。亟須制定應對氣候變化法，推進目標管理由碳強度下降控制向碳排放總量下降控制轉型，用法律固化已被實踐證明行之有效的目標地區(qū)分解落實評價考核機制，賦予重點行業(yè)目標減排責任，與生態(tài)環(huán)境領域整體考核工作進行合理銜接。
四是需彰顯國家應對氣候變化的法治決心，鞏固全球氣候治理國際地位。英國、德國、法國、加拿大、墨西哥等約20個國家和地區(qū)已制定應對氣候變化法或低碳發(fā)展促進法，既規(guī)范了本土氣候變化應對工作，也轉化了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及相關協(xié)定的要求，同時還促進了應對氣候變化工作的規(guī)范化，獲得國際社會的充分肯定。美國拜登政府執(zhí)政后已經(jīng)重返《巴黎協(xié)定》，必將強化對我國履行氣候變化國際條約的“監(jiān)督”。我國溫室氣體排放總量大，全球占比高的現(xiàn)狀短期內難以改變，國際壓力居高不下且將長期持續(xù)。盡快制定應對氣候變化法，既有利于促進國內綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展法治工作，也有利于提高科學、精準、依法履行應對氣候變化國際條約的能力和水平，為履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》提供法律工具和方法，彰顯我國實現(xiàn)碳達峰目標和碳中和愿景的法治決心；有利于科學應對碳關稅等舉措，維護國際貿易、國際投資等方面的國家利益，營造國家發(fā)展的良好外部環(huán)境，鞏固我國在全球應對氣候變化國際合作中的重要參與者、貢獻者和引領者地位。
2．制定應對氣候變化法工作基礎
2.1 應對氣候變化法的制定已納入相關部署
2009年8月，全國人大常委會《關于積極應對氣候變化的決議》提出“要把加強應對氣候變化的相關立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務，納入立法工作議程”。2015年，中共中央、國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》要求研究制定應對氣候變化等方面的法律法規(guī)。2016年，應對氣候變化法被列入了《國務院2016年立法工作計劃》中的研究項目。2018年5月，中共中央印發(fā)的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》提出，促進人與自然和諧發(fā)展，建立嚴格嚴密的生態(tài)文明法律制度。這些中央文件、全國人大常委會決定和國務院立法研究規(guī)劃的部署，均為應對氣候變化法的制定創(chuàng)造了有利條件。目前，生態(tài)環(huán)境部等有關部門正在制定相關的碳達峰和碳中和行動方案，上海、江蘇、廣東、青海、海南等地分別在2021年省級“兩會”上提出力爭在全國率先實現(xiàn)碳排放達峰，其中上海提出了明確的達峰時間表。國家電網(wǎng)、中國海油、中國石化等企業(yè)均啟動了碳排放達峰和碳中和戰(zhàn)略研究或方案編制。這些來自地方和企業(yè)的行動，為應對氣候變化法有關區(qū)域責任、企業(yè)責任的設計掃除了障礙。
2.2 應對氣候變化法的制定已具備下位法支撐
在國務院層面，國務院正在審議應對氣候變化的專項行政法規(guī)《碳排放權交易管理暫行條例》。在部門層面，已實施《清潔發(fā)展機制項目運行管理暫行辦法》《中國清潔發(fā)展機制基金管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《節(jié)能低碳產(chǎn)品認證管理辦法》《碳排放權交易管理辦法（試行）》等專門部門規(guī)章。在地方立法層面，青海、山西已出臺了《應對氣候變化辦法》等綜合性地方法規(guī)或者規(guī)章，四川、湖北、江蘇正在穩(wěn)步推進本地的綜合性地方立法工作；南昌、石家莊等城市出臺了《低碳發(fā)展促進條例》，上海、深圳等城市針對碳排放權交易出臺了專門的地方法規(guī)。這些行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法的探索與實踐切實促進了國內應對氣候變化工作，為全國人大常委會制定應對氣候變化法奠定了充分的下位法支撐。
2.3 應對氣候變化法的制定已開展大量前期工作
應對氣候變化法的立法名稱已獲各界共同認可。目前我國在生態(tài)環(huán)境領域已制定13部法律，可為該法的制定提供立法技術參考。為推進應對氣候變化立法進程，國家于2011年成立了由國家發(fā)展改革委牽頭，全國人大環(huán)資委、全國人大法工委、原國務院法制辦和17家部委組成的應對氣候變化法律起草工作領導小組。2018年政府機構改革后，根據(jù)實際情況調整了立法領導小組成員。領導小組下設法律起草小組，具體負責草案起草工作。10年來，廣泛開展國內外立法調研，組織召開了3次地區(qū)片會、幾十次立法意見座談會、4次立法國際研討會，持續(xù)跟蹤國內外相關立法和研究，形成的應對氣候變化法草案初稿持續(xù)保持更新。另外，中國社會科學院法學研究所研究小組和中國政法大學研究小組分別提交了專家建議稿。可以認為，該法的起草工作基礎已相當充足。
基于以上分析，可知應對氣候變化法的制定時機已經(jīng)到來，起草條件已經(jīng)具備。
3 制定應對氣候變化法的主要建議
建議將應對氣候變化法定位為應對氣候變化領域的綜合性基礎法律，盡快納入全國人大常委會立法計劃，由全國人大環(huán)資委牽頭起草。在立法設計方面，建議如下：
一是科學設計立法目的、立法框架和規(guī)范重點。建議將“促進低碳發(fā)展，實現(xiàn)2030年碳達峰目標和2060年碳中和愿景，減緩和適應氣候變化，共同推進人類命運共同體建設”設定為立法目的，設立總則、規(guī)劃與標準、氣候變化減緩、氣候變化適應、管理和監(jiān)督、國際合作、法律責任、附則8章。在規(guī)范重點方面，將應對氣候變化界定為生態(tài)環(huán)保領域的重要工作，確立氣候變化減緩和適應的時間表和路線圖，規(guī)定全國氣候變化減緩和適應的法律要求和能力建設目標；在氣候變化減緩方面，重點建立與全球溫控目標一致的排放控制和碳匯建設目標，明確碳排放總量分解方式，授權開展碳排放權交易和國際合作，實施目標責任考核；在氣候變化適應方面，重點建立氣候風險預測預警機制、氣候適應技術創(chuàng)新激勵保障機制。
二是健全監(jiān)督管理體制和法律機制。建議建立統(tǒng)一監(jiān)督管理和分領域、行業(yè)分工負責相結合的應對氣候變化管理體制，逐步健全溫室氣體排放控制、碳匯建設和氣候適應監(jiān)管體系，強化氣候變化減緩、氣候變化適應與生態(tài)環(huán)保、節(jié)約能源、循環(huán)發(fā)展的協(xié)同體制和機制建設。在統(tǒng)一監(jiān)管方面，明確由國務院和地方各級政府應對氣候變化主管部門對全國應對氣候變化工作實施統(tǒng)一指導、協(xié)調和監(jiān)督，地方人民政府發(fā)改、教育、工信、民政、自然資源、交通、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文旅、應急、能源、林草、海洋、氣象等主管部門在各自職責范圍內，分工負責相關工作。明確溫室氣體排放權的財產(chǎn)權屬性與交易條件、程序，建立信貸、保險、金融、專項資金、基金等氣候資金保障機制，健全低碳產(chǎn)品生產(chǎn)與優(yōu)先采購機制，建立行政審批、信用管理、價格調整、聯(lián)合執(zhí)法、表彰獎勵等氣候聯(lián)動懲戒機制，形成責任分擔、社會共治、成果共享的氣候變化應對激勵約束體系。
三是構建國內管理制度體系。建議開展氣候變化減緩和氣候變化適應兩方面的管理制度建設。在減緩方面，建議規(guī)定工業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整與優(yōu)化、種植養(yǎng)殖業(yè)結構優(yōu)化與科學管理、溫室氣體排放管控評價考核、溫室氣體排放統(tǒng)計核算與報告、溫室氣體排放總量控制、協(xié)同減排、強制與自愿減排、產(chǎn)能置換、排放權交易、稅費征繳、碳匯建設、碳匯質量提升、標準化、信息公開等核心制度；在適應方面，建議規(guī)定工業(yè)與農(nóng)業(yè)適應、城鎮(zhèn)與農(nóng)村適應、預測預警、氣候保險、災害防治、加強氣候韌性能力建設等核心制度。制度體系的建設要體現(xiàn)前瞻性與現(xiàn)實性相結合、宣誓性與可操作性相結合、強制性與鼓勵性相結合、約束性與自愿性相結合，充分發(fā)揮其規(guī)制與導向作用。
四是部署國際協(xié)商與合作措施。建議在國際合作部分宣誓我國積極應對氣候變化、嚴格實施應對氣候變化相關法律法規(guī)、通過協(xié)商與合作構建人類命運共同的決心。在內容設置上，建議規(guī)定承擔與發(fā)展階段、自身能力相稱的國際義務，在可持續(xù)發(fā)展框架和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》原則下，積極推動氣候變化國際協(xié)商與合作。在國際合作的具體方式上，設立信息通報、應急聯(lián)動、災害救助、科技培訓、物質援助、碳關稅、制裁與反報等內容，實現(xiàn)由順勢而為到積極引導的國際合作模式轉變。
五是設置工作目標責任和法律責任。建議圍繞碳達峰、碳中和、氣候變化適應的目標，規(guī)定縣級以上地方人民政府對行政區(qū)域內的控制溫室氣體排放和適應氣候變化工作負責，將應對氣候變化目標完成和任務措施落實情況納入地方黨委和政府生態(tài)文明建設考核目標體系和干部政績考核體系，規(guī)定行政機關及其工作人員的監(jiān)管失職責任；針對重點溫室氣體排放單位設立報告溫室氣體排放情況、采取有效措施控制溫室氣體排放、按照規(guī)定清繳排放配額等法律義務；針對核查機構規(guī)定真實、準確、完整開展溫室氣體排放核查的法律義務；針對超額排放溫室氣體、排放報告數(shù)據(jù)不實、采用淘汰或者落后的設備或者工藝等違法行為，規(guī)定罰款、責令改正、責令限期改正、責令限產(chǎn)、責令停產(chǎn)、責令關閉、行政拘留等處罰措施。
為了促進應對氣候變化法規(guī)范的有效實施，建議修改《環(huán)境保護法》，規(guī)定應對氣候變化的基本要求，確保氣候變化應對工作與生態(tài)保育、污染防治、自然資源保護工作協(xié)同發(fā)展。同時修改《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《煤炭法》等專門法律，使應對氣候變化工作與相關工作相互銜接和支持，協(xié)同發(fā)力。
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