能源的綠色低碳轉型是推動經(jīng)濟社會全面綠色低碳轉型的核心和基礎性內容，也是提升能源系統(tǒng)本質安全的長遠性戰(zhàn)略。“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略深入實施十年來，可再生能源的快速發(fā)展成為了中國務實推動綠色發(fā)展和應對氣候變化的一個亮眼“名片”。截至2023年底，中國可再生能源發(fā)電裝機超過14.5億千瓦，根據(jù)國際能源署統(tǒng)計，2023年中國的可再生能源新增裝機占全球約60%。
“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善由量變到質變的關鍵時期。支持綠色發(fā)展的相關配套制度正在不斷完善，以降碳為核心的市場化工具體系正在逐步搭建。在這一過程中，加強政策協(xié)同、提高政策實施效能既是社會關注的焦點，也是政策體系搭建中的難點。
環(huán)境外部性定價與碳定價
經(jīng)濟生產活動對市場交易外的第三方（全社會或周圍環(huán)境）產生了負面影響和成本，即負外部性，例如溫室氣體和常規(guī)污染物排放等環(huán)境污染，但沒有向受到影響的第三方支付造成損害的成本，因而造成了市場的失靈。為解決這類問題，經(jīng)典的環(huán)境經(jīng)濟學理論提出了“庇古稅”等經(jīng)濟學工具，通過對社會造成的損失征稅或定價的方式來糾正負外部性問題。而碳定價問題即是一個典型的將環(huán)境外部性內部化的問題。理論上來看，碳的價格是當前經(jīng)濟活動產生的碳排放對當前和未來所造成的全部經(jīng)濟和社會成本，例如氣候災害所導致的基礎設施和生命損害等。而在實際中，碳的價格通常是一個地區(qū)或組織的碳排放目標的邊際減排成本。
根據(jù)政策工具的類型，碳定價主要分為兩類，分別是顯性碳定價（以價格的形式要求產生碳排放的生產活動支付相應的成本或對避免、減少碳排放提供相應的激勵，如碳稅）和隱性碳定價（以行政管控、市場準入、標準規(guī)范等方式影響生產活動來降低碳排放，如能耗“雙控”）。而顯性碳定價又分為兩類，分別是直接碳定價（例如碳排放權交易價格、碳稅、碳信用價格等）和間接碳定價（例如環(huán)境污染稅、資源稅、可再生能源電價補貼、電動車退稅等）。由此可見，在更寬泛的碳定價范疇中，電力的碳成本可以通過不同的渠道得以體現(xiàn)，而減少碳排放僅是這些政策工具實現(xiàn)的目標之一，甚至不是最主要的目標。因此在建立以降碳為核心的政策體系過程中，需要不斷豐富政策工具，更需要協(xié)調好不同政策工具的關系，形成合力。
電力的含“碳”量
電力是最大的碳排放部門，也是當前減排潛力最大的部門。煤炭的使用和燃燒所產生的二氧化碳約占我國全部二氧化碳排放的70%，電力生產（電煤和天然氣燃燒為主）所產生的二氧化碳約占我國全部二氧化碳排放的40~45%。在面向碳中和的零碳技術中，可再生能源發(fā)電技術成熟度最高，終端電氣化、供給低碳化的低碳發(fā)展路徑相對其他行業(yè)更加清晰，短期內降碳的潛力最高。因此，提升電力系統(tǒng)對可再生能源的消納能力、加快可再生能源發(fā)展是當前電力部門乃至全社會實現(xiàn)低碳發(fā)展的重要方面。發(fā)展可再生能源的重要性也在聯(lián)合國氣候變化大會COP28上得以體現(xiàn)，全球需要在2030年實現(xiàn)可再生能源發(fā)電裝機三倍的目標。
電力是中間和終端產品中最廣泛的“碳”承載形式，電力的碳排放強度影響各行各業(yè)。第二次工業(yè)革命以來，電力已被廣泛應用于工業(yè)、交通等各個行業(yè)，是各個國家的基礎工業(yè)。數(shù)字化、綠色化的發(fā)展浪潮中，電力的作用也更加凸顯。一方面，信息技術、智能技術以及最近屢次震撼世界的大模型和人工智能應用，無不依賴著高品質的電力供應；另一方面，電動汽車、熱泵、零碳燃料和氫冶煉等零碳的終端應用技術均需要電力作為載體。因此電力的碳排放強度不僅影響著電力行業(yè)自身，更影響著中間和終端產品的碳競爭力。而產品的電力間接碳排放科學合理的核算和統(tǒng)計也成為了行業(yè)和產品碳競爭力的重要因素。
可再生能源發(fā)電項目是碳信用重要的參與內容。國際來看，2022年全球在有效期內的可再生能源的碳信用項目的比重是55%，且這個比重呈上升趨勢。歷史來看，我國在實施產業(yè)補貼之前的新能源項目投資，很大程度上得益于來自京都議定書框架下的清潔發(fā)展機制（CDM），未來不少發(fā)展中國家可再生能源的發(fā)展仍需要通過國際碳信用市場等機制予以支持。從碳信用核定的成本來看，可再生能源發(fā)電項目的電力數(shù)據(jù)監(jiān)測能力較好，相較于林業(yè)碳匯等碳信用項目實現(xiàn)的碳減排量更易核定和核查，其他非技術成本也較低。一些新的和前沿可再生能源發(fā)電技術也需要通過碳信用等方式予以支持。
電力領域主要的“碳”政策工具
綠證和可再生能源配額制是上世紀末為激勵可再生能源投資和發(fā)展而應運而生的一套政策工具。綠證的概念于20世紀90年代中期在加利福尼亞州可再生能源配額制設計過程中首次提出，通過對可再生能源產生的電力進行標記、使用配額目標對市場主體予以約束，形成可再生能源發(fā)電外部性的價格，降低與化石能源發(fā)電之間的成本差異，從而提高可再生能源使用和投資的積極性。綠證和可再生能源配額的政策經(jīng)驗在21世紀初期被介紹至中國，經(jīng)過多年醞釀和完善后，結合市場需求增長和前期政策調整，綠證角色重新定位和相關制度的整體搭建于2023年8月開始。國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局《關于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作促進可再生能源電力消費的通知》（發(fā)改能源〔2023〕1044號）基于當前“雙碳”目標的推進、電力市場化改革趨勢對已有制度進行了整體修訂和完善，明確了綠證是我國可再生能源電量環(huán)境屬性的唯一證明，是認定可再生能源電力生產、消費的唯一憑證，形成了可再生能源電力的環(huán)境外部性權屬追溯的基礎，基于此溯源工具的綠電（電證合一）交易、可再生能源電力消納責任權重、能耗“雙控”核算得以開展。
碳排放權交易與可再生能源配額制下的綠證交易均是合規(guī)性市場工具，由政府部門明確市場納入主體范圍和合規(guī)要求，并允許市場主體通過交易來滿足，從而實現(xiàn)約束行業(yè)整體碳排放強度的同時優(yōu)化了資源配置效率。基于多個省級碳排放權交易試點的經(jīng)驗，2017年我國宣布啟動全國碳市場建設。2021年2月起《碳排放權交易管理辦法（試行）》開始施行，標志著全國碳市場的正式運行。2024年2月，《碳排放權交易管理暫行條例》發(fā)布實施，為碳排放權交易的規(guī)范運行提供了法律支持，尤其是對于交易行為規(guī)范、數(shù)據(jù)質量管控等方面提供了明確的法律依據(jù)。電力是當前全國碳市場中唯一的行業(yè)，也是未來全國碳市場擴圍后碳配額占比最高的行業(yè)，重點排放單位的合法合規(guī)運行和交易對于構建健康的碳市場十分重要。
用電單位使用電力的間接碳排放核算問題是當前許多企業(yè)關注的重要問題。對于鋼鐵、電解鋁、石化化工、機械加工制造等諸多行業(yè)來說，由于中國的工藝流程新、規(guī)模大，許多行業(yè)生產能效已處于國際一流或領先水平，使用電力的碳排放是國內生產的這些產品碳排放高于發(fā)達國家水平的主要原因之一。與氫冶煉等其他降低碳排放的工藝技術相比，降低使用電力的碳排放也是這些企業(yè)降低整體碳排放量和強度的當前可做的不多的幾項工作之一，同時成本也相對較低。一些跨國公司、行業(yè)龍頭企業(yè)不僅將使用零碳電力作為自身減碳行動的一部分，還要求其供應鏈上下游共同踐行這個目標，因此許多企業(yè)已面臨著自身使用電力的碳排放如何認定的問題。
碳信用是在我國發(fā)展歷史最久的一項市場工具，不僅在一定程度上支持了可再生能源、植樹造林和節(jié)能燈泡推廣，還為早期有關“碳”的知識和理念的宣傳發(fā)揮了重要作用。我國的碳交易最早起步于清潔發(fā)展機制，并逐步發(fā)展出了中國的自愿減排交易機制。2012年開始實施，2017年停止簽發(fā)新項目，累計公示的核發(fā)項目2852個，到2021年累計交易減排量4.43億噸。存量項目將于2025年全部強制注銷。2023年10月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布新的自愿減排交易機制的首批4項減排項目方法學，包括光熱發(fā)電、深遠海風電、紅樹林和森林碳匯，在2024年初交易市場重啟后，審定與核查機構資質審批等配套機制的工作正在開展。在以往簽發(fā)的自愿減排項目中，可再生發(fā)電的占比很高，在未來一段時間內，深遠海風電和光熱發(fā)電項目也要發(fā)揮重要作用。
做好各項“碳”工具協(xié)同的建議
完善綠證和配套機制，強化綠證對支持可再生能源發(fā)展的基礎性作用。一是加快推進綠證全覆蓋的工作。二是持續(xù)強化和完善綠證的溯源作用，優(yōu)化綠證上展示的項目信息，加強綠證流轉的信息跟蹤，建立面向公眾和用戶的綠證信息披露制度。三是強化可再生能源電力配額制對引導可再生能源發(fā)展和消納的作用，將配額責任（可再生能源電力消納責任權重）切實分配至所有市場主體，將權重目標與全國的可再生能源發(fā)展目標、非化石能源占比目標掛鉤，引導建立以提升電力系統(tǒng)消納能力為導向的可再生能源中長期合同（PPA）機制。
加快完善碳排放權交易。一是優(yōu)化配額發(fā)放等碳排放權交易的基礎制度，加強市場監(jiān)管，確保交易對發(fā)現(xiàn)真實價格、促進資源配置的有效性。二是將電力間接排放排除在碳排放權交易管理范圍外，當前電力市場化改革穩(wěn)步推進，工商業(yè)用戶和所有煤電企業(yè)均參與電力市場交易，盡管電價設置了上下限，但完全具備傳導碳成本的能力（電價上下限的調節(jié)范圍是火電廠平均承擔的度電碳成本的20倍左右），而電力間接排放的計算本質上增加了碳配額分配的難度和碳排放核算的難度，不利于初期碳市場的發(fā)展和規(guī)則完善，因此有必要盡快排除電力間接排放。三是配合全國碳市場的碳價水平和免費配額規(guī)模，進一步放寬電力市場的電價上下限，為碳價的充分傳導提供條件。
加快建立面向設施和產品的電力間接碳排放核算體系。當前我國的碳排放核算標準和指南主要服務于碳市場、碳“雙控”等場景，主要是面向全國、地區(qū)和企業(yè)（組織），需要盡快推進設施和產品級的核算標準的建立和數(shù)據(jù)的豐富。結合歐盟等地區(qū)支持綠氫發(fā)展的經(jīng)驗，電力間接碳排放的核算首先應基于綠證，其次可考慮不同發(fā)展階段電力系統(tǒng)對可再生能源消納能力的要求，逐步提升對時空匹配度的要求，從而確保可再生能源電力發(fā)得出、用得好。
統(tǒng)籌國內實際和國際趨勢，確保碳信用的額外性和完整性。從近期來看，可再生能源項目還將是中國以及國際上重要的碳信用的來源，但是一些可再生能源項目已具備充分的經(jīng)濟競爭力，也具備多種渠道的資金來源，因此在開發(fā)碳信用項目時需確保項目和碳減排量的額外性和完整性。需加強與綠證的對接，可通過源頭唯一性（項目僅可申請CCER項目或綠證其中一項）或度電溢價唯一性（項目發(fā)電量獲取綠證后若轉化為CCER項目則需先注銷綠證）等方式建立綠證信息和CCER信息的鏈接，同時需避免CCER項目的碳減排量在電力間接排放的計算中被雙重計算。
此外，還需建立具有中國政策體系特征的ESG和碳信息披露體系，做好包括數(shù)據(jù)（排放因子）、標準、認證、信息披露的指標體系（指數(shù)）等方面的基礎性工作。
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