2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”
2021年3月5日，李克強總理在全國“兩會”上指出，要扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，要制定2030年前碳排放達峰行動方案。
2021年5月26日，中央碳達峰碳中和工作領導小組召開第一次全體會議，強調要全面貫徹落實習近平生態文明思想，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，扎實推進生態文明建設，確保如期實現碳達峰、碳中和目標。其中，專門強調要發揮好國有企業引領作用，帶頭壓減落后產能、推廣低碳零碳負碳技術。
“雙碳”目標是我國按照《巴黎協定》規定更新的國家自主貢獻強化目標以及面向21世紀中葉的長期溫室氣體低排放發展戰略，表現為溫室氣體排放水平由快到慢不斷攀升、在年增長率為零的拐點處波動后持續下降，直到人為排放源和吸收匯相抵。
“雙碳”目標的提出將把我國的綠色發展之路提升到新的高度，成為我國未來數十年內社會經濟發展的主基調之一。
一、挑 戰
實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的社會經濟變革。作為發展中國家，我國目前仍處于新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化加快推進階段，實現全面綠色轉型的基礎仍然薄弱，生態環境保護壓力尚未得到根本緩解。當前我國距離實現碳達峰目標已不足10年，從碳達峰到實現碳中和目標僅剩30年左右的時間，與發達國家相比，我國實現“雙碳”目標，時間更緊、幅度更大、困難更多。
1．企業面臨產業結構調整的陣痛
當前中國煤炭和石油消費量較高，從能源供應系統到能源消費行業、相應的重大基礎設施，需在2060年前完全實現脫碳化改造升級，存在巨大挑戰。“ 雙碳”目標下，高能耗地區的產業結構調整將成為能源消費強度控制的著眼點之一，以煤炭為主的傳統能源地區，將面臨主體性產業替換的嚴重沖擊；鋼鐵、有色、化工、水泥等高耗能產業為主導的區域也將面臨同樣的挑戰。
2．國內整體能源結構長期單一
碳達峰碳中和的深層次問題是能源問題，可再生能源替代化石能源是實現“雙碳”目標的主導方向。但長久以來，我國能源資源稟賦被概括為“一煤獨大”，呈“富煤貧油少氣”的特征，嚴重制約減排進程。
經國家統計局核算，2020年我國全年能源消費總量49.8億噸標準煤，占能源消費總量的56.8%，相比2019年增長2.2%。我國煤炭消費量能源生產總量與煤炭消費量均居世界首位，石油和天然氣對外依存度分別達到73%和43%，能源保障壓力大。集能源生產者和消費者于一體的電力行業特別是火電行業，在供給和需求兩端受到壓力。2019年底，我國煤電裝機容量高達10.4億千瓦，占全球煤電裝機的50%，煤電占據了我國約54%的煤炭使用量。面對碳減排要求，我國大量的化石能源基礎設施將帶來高額的退出成本。作為傳統勞動密集型產業，煤電退出涉及到數百萬人，若延伸至上游煤炭行業則波及的人數會更加龐大。員工安置、社會保障問題事關社會穩定的民生大局。
從自身技術特性來看，風電、光伏、光熱、地熱、潮汐能受限于晝夜和氣象條件等不可控的自然條件，不確定性大；生物質供應源頭分散，原料收集困難；核電則存在核燃料資源限制和核安全問題。近中期內我國能源系統的轉型依然要發揮煤電的兜底作用，保證電力供應的經濟性、安全性、連續性。可再生能源發電具有波動性、隨機性和間歇性的特點，電源與負荷集中距離較遠。同時，我國尚未建立全國性的電力市場，電力長期以省域平衡為主，跨省跨區配置能力不足，嚴重制約了可再生能源大范圍優化配置。從化石能源向可再生能源轉變，需要在技術裝備、系統結構、體制機制、投融資等方面進行全面變革。深度脫碳技術成本高且不成熟，與發達國家相比，我國要實現“雙碳”目標，還存在巨大的壓力與挑戰。
3．關鍵技術發展進入困境
從科技創新的角度看，我國低碳、零碳、負碳技術的發展尚不成熟，各類技術系統集成難，環節構成復雜，技術種類多，成本昂貴，亟需系統性的技術創新。低碳技術體系涉及可再生能源、負排放技術等領域，不同低碳技術的技術特性、應用領域、邊際減排成本和減排潛力差異很大。
我國脫碳成本曲線顯示，可再生能源電力可為我國最初約50%的人類活動溫室氣體排放低成本脫碳，年度減排成本估算值約為2200億美元。可再生能源電力的發展對諸多行業（包括發電和其他需要電氣化的行業）減排提供支撐，而且在中長期內對于制備“綠色”氫能十分關鍵。在達到75%脫碳后，曲線將進入“高成本脫碳”區間，實現90%脫碳的年成本可能高達約1.8萬億美元。如果僅延續當前政策、投資和碳減排目標等，現有低碳、零碳和負排放技術難以支撐我國到2060年實現碳中和。被寄予期望的碳捕集利用與封存（CCUS）技術，成本十分高昂，動輒數億甚至數十億的投資和運行成本以及收益不足，卡住了CCUS項目的順利建設。
4．區域財政可持續發展面臨沖擊
山西、內蒙古、陜西、黑龍江等采礦大省，青海、內蒙古、云南等電力大省，貴州、甘肅、青海等建筑大省，地方財政對采礦業、電力行業、建筑業等依賴程度較高。“雙碳”戰略的實施將不可避免對相關區域的主導產業產能造成巨大沖擊，進而導致經濟效益下降和產能過剩，給當地財政的可持續發展造成相當的沖擊。能源和經濟低碳轉型，將不可避免導致高碳排放的資產價值下跌，引致資產擱淺、高碳資產泡沫破滅、高碳產業和企業消失，貸款、債券違約和投資損失風險上升，進而成為區域乃至整個金融體系穩定的風險源。
二、機 遇
從辯證的角度看，“雙碳”目標的實現過程，也是催生全新行業和商業模式的過程，我國應順應科技革命和產業變革大趨勢，抓住綠色轉型帶來的巨大發展機遇，從綠色發展中尋找發展的機遇和動力。
1．促進低碳零碳負碳產業發展
2010-2019年間，中國可再生能源領域的投資額達8180億美元，成為全球最大的太陽能光伏和光熱市場。2020年中國可再生能源領域的就業人數超過400萬，占全球該領域就業總人數的近40%。
在“雙碳”的背景下，能源結構、產業結構等方面將面臨深刻的低碳轉型，能源技術也將成為引領能源產業變革、實現創新驅動發展的源動力，給節能環保、清潔生產、清潔能源等產業帶來廣闊的市場前景和全新的發展機遇，我國應借此機遇，催生零碳鋼鐵、零碳建筑等新型技術產品，推動低碳原材料升級、生產工藝升級、能源利用效率提升，構建低碳、零碳、負碳新型產業體系。
2．綠色清潔能源發展佳期
在我國能源產業格局中，煤炭、石油、天然氣等產生碳排放的化石能源占能源消耗總量的84%，而水電、風電、核能和光伏等僅占16%。目前，我國光伏、風電、水電裝機量均已占到全球總裝機量的三分之一左右，領跑全球。若在2060年實現碳中和，核能、風能、太陽能的裝機容量將分別超過目前的5倍、12倍和70倍。為實現“雙碳”目標，能源革命勢在必行，加快發展可再生能源，降低化石能源的比重，巨大的清潔、綠色能源產業發展空間將會進一步打開。
3．綠色金融行業迎來春天
我國央行已經開始構建綠色金融標準體系，推動發展綠色信貸等綠色金融產品。2016年8月，央行等七部委發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，最早提出通過貨幣政策工具支持綠色金融，從構建綠色金融體系的重要意義、為大力發展綠色信貸、推動證券市場支持綠色投資等方面做出了政策規定。為發展綠色信貸。2018年7月，央行印發《關于開展銀行業存款類金融機構綠色信貸業績評價的通知》，并制定《銀行業存款類金融機構綠色信貸業績評價方案(試行)》，開始將綠色金融納人MPA“信貸政策執行情況”維度進行評估。規定MPA中綠色信貸業績評價指標包括定量和定性兩類。定量指標包括綠色貸款余額占比、綠色貸款余額份額占比、綠色貸款增量占比、綠色貸款余額同比增速、綠色貸款不良率5項。
2017年，我國在浙江、江西、廣東、貴州、新疆建立了8個首批綠色金融改革創新試驗區，探索形成了可復制推廣的綠色金融產品和市場模式。以江西贛江新區為例，人民銀行南昌中心支行與江西省金融局攜手進行頂層設計。在國內首個推出綠色創新發展綜合體、綠色市政專項債、畜禽“潔養貸”、綠色票據、綠色園區債和綠色保險。到2020年底。江西贛江新區共推出了22項綠色金融創新成果。
中國人民銀行發布的數據顯示：截至2021年一季度末，我國本外幣綠色貸款余額13.03萬億元，同比增長24.6%，高于各項貸款增速12.3個百分點，其中投向具有直接和間接碳減排效益項目的貸款分別為6.47萬億元和2.29萬億元，合計占綠色貸款的67.3%。一季度，我國綠色貸款保持較快增長，分用途看，基礎設施綠色升級產業和清潔能源產業貸款余額分別為6.29萬億元和3.4萬億元，同比分別增長25%和17.2%。分行業看，交通運輸、倉儲和郵政業綠色貸款余額3.85萬億元，同比增長15%；電力、熱力、燃氣及水生產和供應業綠色貸款余額3.73萬億元，同比增長19.7%。
碳交易市場方面，我國已從2011年開始建立試點市場。且全國碳排放權集中統一交易系統已于2021年6月底啟動上線。北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳先后啟動碳交易試點。目前，我國碳排放權交易市場主要有兩種交易類型：總量控制配額交易和項目減排量交易。前者的交易對象是企業獲配的碳排放配額，后者的交易對象是國家核證的自愿減排量(CCER)。2021年1月5日，生態環境部發布《碳排放權交易管理辦法(試行)》，建立全國碳排放權集中統一交易市場。適用范圍包括碳排放配額分配和清繳，碳排放權登記、交易、結算，溫室氣體排放報告與核查等活動及監督管理。
三、我國低碳發展立法現狀
一方面，國家出臺了諸多法律法規及政策，努力夯實低碳發展基礎。自1998 年以來，中國圍繞低碳發展先后出臺了《中華人民共和國節約能源法》《中國節能產品認證管理辦法》、《節能減排“十二五”規劃》等，加速推動低碳工作有效運行。在國家的大力推動下，中國節能減排工作得以有效推進并形成了具有一般性、間接引導性等特點的節能減排政策工具。2007 年6 月，國務院制定了《中國應對氣候變化國家方案》， 這是首個由發展中國家制定的、國家層面的應對氣候變化方案。該《方案》將植樹造林、節能減排等手段作為中國低碳發展的主要政策措施。2020 年，中央出臺《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱《建議》）。《建議》提出在“十四五”期間堅持綠色低碳發展原則，進一步完善節能管理制度內容， 為節能減排提供法律保障，將控制溫室氣體排放上升到了國家發展戰略的新高度。
另一方面， 地方低碳發展制度體系逐步形成，并與國家低碳發展體系融匯貫通。國家發改委積極推進低碳城市試點工作，在各省份開展碳排放權交易試點，一定程度上促進了地區碳排放權交易市場的發展與低碳發展制度體制的完善。地方碳排放管理政策體系日益完善，各級政府通過制定低碳發展計劃、優化相關產業結構、提倡低碳生活等方式，不斷完善地方低碳發展制度體系，為國家低碳發展戰略布局奠定了良好的基礎。
重慶市將應對氣候變化要求寫入《構建現代環境治理體系實施方案》，率先將碳排放管理納入環境影響評價和排污許可。出臺《推動排污許可與碳排放協同管理》《在環評中規范開展碳排放影響評價》等文件。在《萬州經開區九龍園（修編）環境影響報告書》編制和審查中，開展碳排放影響評價，挖掘園區碳減排潛力，提出措施，優化調整年產360 萬噸特鋁新材料項目燒結工藝。和原方案相比，削減二氧化碳排放約140 萬噸/年，也同步削減了污染物排放。
2020 年6 月，浙江發布《浙江省“三線一單”生態環境分區管控方案》，解決了“什么項目能建，什么項目不能建”的標桿問題。
《深圳率先打造美麗中國典范規劃綱要（2020-2035 年）》將應對氣候變化相關指標納入指標體系，對主要任務進行重點部署。在編制生態環境保護“十四五”規劃過程中，深圳將應對氣候變化工作放在突出位置，設立應對氣候變化專章，按照“目標指標—存在差距—重點任務—工程項目”思路，科學謀劃“十四五”應對氣候變化工作。在制度體系方面，深圳市修訂完善了《深圳市生態環境保護工作責任清單》，納入綠色低碳發展、碳交易管理等應對氣候變化重要內容，科學合理設置責任事項。同時，以更嚴格的考核制度、更有力的執法力量統籌推進應對氣候變化工作。
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