中央財經委員會第九次會議強調，我國力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體。“十四五”規劃指出，要協同推進減污降碳，深入開展污染防治行動落實減污，積極應對氣候變化。在此政策背景下，統籌并協同開展空氣質量達標和碳達峰的“雙達”工作是落實新發展理念的內在要求，是實現減污降碳的有力抓手，也是實現生態環境治理體系現代化的必然方向。
一、城市“雙達”的背景與現狀
近年來，中國城市化進程不斷推進，城市群逐漸發展，城市已成為低碳實踐和大氣環境管理的基本單元，是將管理頂層設計與實踐相結合的重要載體。在法律層面，我國大氣污染防治法明確了城市人民政府的大氣污染治理職能。
隨著大氣污染防治進程的持續推進，我國的大氣環境質量持續改善。2020年，我國城市空氣質量達標率達59.9%，顆粒物濃度超標城市數量大幅減少，但臭氧濃度超標城市數量呈上升趨勢。在碳排放方面，大多數城市的碳排量并未步入快速下降通道，甚至有部分城市碳排放量呈持續增長態勢。截止目前，全國共有70個城市明確宣示了碳達峰目標，其中51個城市計劃在2025年及之前實現碳達峰。值得注意的是，宣示達峰計劃的城市總計僅貢獻了全國碳排放總量的32%，未宣示城市碳排放量占比更大。此外，已宣示達峰城市中僅有半數（35個）城市的PM2.5年均濃度達標。整體而言，全國城市全面“雙達“仍面臨巨大挑戰。
二、減污降碳協同管理體系
立足于大氣污染物和溫室氣體協同控制，生態環境部環境規劃院（CAEP）搭建了耦合空氣質量綜合模擬分析系統和碳減排措施情景模擬分析系統的CAEP減污降碳協同控制綜合分析系統。基于這套系統，研究團隊提出了CAEP減污降碳協同控制路線圖（圖1），認為在2035年之前需要以“美麗中國”目標和碳達峰目標為雙牽引協同推進空氣質量改善和CO2減排；2035年之后，隨著大氣污染末端治理進一步減排的潛力逐步收窄，根本性的結構調整等降碳措施將成為CO2與大氣污染物協同減排的核心牽引，降碳措施將逐步主導大氣環境質量改善的進程。
落實到城市層面，城市大氣環境管理的核心由空間、時間、污染源、污染應急四大管控體系組成，技術方法體系包含了綜合觀測、排放清單、數值模型、污染源治理等技術以及政策制度等工具；城市低碳管理以低碳發展戰略的部署和專項行動方案的落實為重要抓手，在技術方法上與大氣環境管理有重疊且可互相借鑒之處。基于二者管理目標的協同性，可以產業、能源和交通三大結構的優化轉型作為二者協同增效的核心，統籌謀劃城市空氣質量達標和碳達峰行動方案。排放清單技術、模型模擬技術、政策制度工具是支撐城市減污降碳協同治理的重要技術和政策工具。
三、協同管理效果評估
此外，生態環境部環境規劃院致力于建立較為可靠，長時間序列、全口徑、全覆蓋的中國城市CO2排放數據集，用于支撐城市碳排放管理和碳達峰規劃。基于該數據集，研究團隊開展了城市協同管理評估，計算了2019年各城市CO2排放量及PM2.5濃度與2015年水平的比值。如圖3所示，2015至2019年全國30%的城市（99個）實現了PM2.5濃度和CO2排放量的協同下降，而有3%城市（11個）的CO2排放量和PM2.5濃度出現同步升高。
根據上述分析可知，要實現“碳達峰碳中和”以及空氣質量持續改善目標，協同開展城市大氣污染防治與溫室氣體排放管理至關重要。現階段，需在管理體系、管控方案、治理技術以及配套政策措施等方面強化統籌融合，全面推進城市空氣質量達標和碳達峰的“雙達”工作，實現協同增效。
