2021年4月，《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》正式印發，成為我國首個將“兩山”理念落實到制度安排和實踐操作層面的綱領性文件。生態產品源于自然生態系統，其數量、質量與生態系統提供的供給、調節、文化服務等能力息息相關。目前，快速的城鎮化、工業化帶來生物多樣性損失、氣候變化、空氣和水污染等系列問題，嚴重威脅生態系統安全，亟須開展整體性、系統性生態保護修復，并關注修復后產生的生態產品及其價值實現問題。
生態保護修復和生態產品價值實現的內涵及關系
生態保護修復的內涵與任務。生態修復亦稱生態恢復，是指協助退化、受損生態系統恢復的過程，其方法包括自然恢復、輔助再生、生態重建等。生態修復目標可以針對特定生態系統服務的恢復，也可以針對一項或多項生態服務質量的改善。國土空間生態修復是指遵循生態系統演替規律和內在機理，基于自然地理格局，適應氣候變化趨勢，依據國土空間規劃，對生態功能退化、生態系統受損、空間格局失衡、自然資源開發利用不合理的生態、農業、城鎮空間，統籌和科學開展山水林田湖草一體化保護修復的活動，是維護國家與區域生態安全、強化農田生態功能、提升城市生態品質的重要舉措，是提升生態系統質量和穩定性、增強生態系統固碳能力、助力國土空間格局優化、提供優良生態產品的重要途徑，是建設生態文明、建設人與自然和諧共生的現代化的重要支撐。本文所稱生態保護修復，是立足自然資源部門統一行使生態保護修復職責，堅持保護與修復并重原則開展的保護自然生態系統完整性、原真性及恢復退化、受損生態系統的系列保護修復活動。
生態產品價值實現的實踐。生態產品包括有形的、無形的產品和服務，如清新的空氣、清潔的水源、宜人的氣候、綠色產品認證、康養旅游等，其類型和內涵的多樣性，使其價值實現途徑也具有多樣性。目前，自然資源部已先后發布兩批21個生態產品價值實現典型案例、一批10個社會資本參與國土空間生態修復典型案例，從資源利用及指標交易、生態產業化與產業生態化、生態補償、生態修復及價值提升等方面總結了一批典型案例。
生態保護修復與生態產品價值實現的關系。生態保護修復與生態產品價值實現具有接續和相互促進的關系。保護修復往往是生態產品價值實現的前提與基礎。實施生態保護修復與推動生態產品價值實現皆為生態文明建設的重要內容。生態保護修復主要是為避免、減輕或抵消人類活動對生態環境造成的負外部性；生態產品價值實現的目的是顯現生態產品的正外部性特征，兩者的發力點和規制方向不同。生態保護修復是“由負到0”或“由0到1”的過程，有了正向供給，生態產品價值才有可能通過權益交易、價值外溢等形式實現。而生態產品價值實現是進行產品和資源要素市場化配置的有效機制，能夠帶動解決生態保護修復資金不足、效率不高等問題。在“兩山”理念背景下，更容易理解二者關系，生態保護修復的目標是守住“綠水青山”，生態產品價值實現就是創造“金山銀山”。生態保護修復提供優質生態產品促進價值實現的過程，就是“綠水青山”資源資產化后變成“金山銀山”的過程；生態產品價值實現機制發展促進社會資金向生態保護修復聚集的過程，就是“金山銀山”資產資本化后增值“綠水青山”的過程。
不同生態保護修復類型下生態產品價值實現的路徑
從保護修復主體角度出發，將生態保護修復任務劃分為三種類型：一是有明確責任主體的生態保護修復；二是歷史遺留生態保護修復；三是區域/流域大尺度系統性生態保護修復。在第二、第三類無明確責任主體的生態保護修復類型中，通常由政府投資或引導開展生態保護修復。
有明確責任主體的生態保護修復。該類型是為了消除或減少生產建設、資源開發利用活動產生的生態環境負外部性（例如大氣污染、水污染、資源能源消耗等），通過強制性法律規定和政府監管的剛性約束產生需求進而形成的，以修復責任人、權益所有人為主體，以生態系統調節服務功能附著的權益為客體的交易機制。其中，生態保護修復主體是進行生產建設、資源開發利用活動的自然人或法人，生態保護修復的對象是人為活動造成結構或功能降低的生態系統。而當責任主體無法避免造成資源能源消耗、環境污染，且沒有能力履行保護修復責任以平衡生態環境的負外部性影響時，根據法律或監管規定，可就超控制標準的資源能源消耗量、污染排放額度，向有剩余者或從事技術革新、節能減排等活動產生資源能源、污染排放配額方購買相應的資源能源配額、環境權益，促進責任主體的環境保護意識和行為，最終倒逼節約能源、生態環境保護的自覺性，促進資源環境權益市場的形成和發展，推動生態產品價值實現。如：在碳市場交易、排污權交易、水權交易、用能權交易等過程中，在強制性法律規制和政府監管下，通過碳排放權、排污權、水權等的交易，促進責任主體將生態保護修復外部成本內部化，促使企業在逐利過程中主動節約資源、保護環境，直接或間接顯化生態產品價值。
歷史遺留的生態保護修復。該類型面臨的是責任主體滅失或責任主體不明確的生態保護修復任務，通過賦予承擔保護修復任務主體資源使用權、開發權、經營權，或以允許在生態保護修復基礎上進行產業化經營和交易相關衍生權利等方式，促使投資者收回成本并獲取盈利，樹立投資生態保護修復的價值導向。該類型生態保護修復的對象是歷史上受人類生產、生活影響造成結構和功能降低的生態系統，通過生態保護修復，讓受損生態地區恢復生態，成為新的經濟增長點，并通過接續產業經營和資源指標交易等方式，以可持續的方式實現生態產品有效供給和價值外溢。主要有兩種價值實現路徑。一是生態保護修復后形成可讓渡的權利并交易，直接實現生態產品價值。如：修復后形成補充耕地指標、建設用地指標、生態地票等，以指標在區域間的流轉交易產生分成收益的方式，促進生態產品保值增值。二是通過生態保護修復與產業布局的結合，實現相關資源資產保值增值，間接實現生態產品價值。如：通過配置規劃條件，將生態保護修復活動與修復后土地使用權、經營權、收益權等捆綁，吸引社會資本投入后，依據空間規劃確定的用途進行商業開發、生態旅游、綠色農產品銷售等，將生態保護修復產生的正外部性顯化并附著于其他產品或服務中，間接促進生態產品價值實現。
區域/流域大尺度系統性生態保護修復。該類型主要是為貫徹落實國家主體功能區戰略、落實區域/流域大尺度系統性生態保護修復任務，通過政府購買服務、一體化保護和修復、布局優化調整、合理安排空間功能和資源要素配置等方式，提高生態產品供給能力，推動生態產品價值顯化和價格機制形成。生態保護修復的對象是未充分發揮主體功能或需要系統性、整體性治理和調整結構布局的區域/流域生態系統。主要有三種價值實現路徑。一是為落實國家生態保護修復戰略或任務的縱向轉移支付，包括為落實主體功能區戰略對城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區的定位而實施的縱向轉移支付，以及為實現某個專項自然資源保護或生態修復任務的縱向轉移支付（如中央財政對天然林保護的補貼、國家儲備林建設等），最終通過轉移支付直接推動生態保護修復，有效增加生態產品供給，如增加木材供給、森林碳匯等。二是生態受益地區向生態保護地區的橫向轉移支付，由政府主導，運用市場化的方式提高效率，促進區域間基于完成一定的規劃目標任務而積極開展生態保護修復活動，推動生態產品資源優勢的價值轉化，包括流域上下游生態補償和基于某個約束性規劃指標的橫向轉移支付。三是區域/流域一體化保護和修復路徑。如：內蒙古烏梁素海生態保護修復工程實施中，成立一體化保護和修復公司作為項目主體，負責項目的投融資、建設、運行和移交等工作。最終，通過發揮資源生態優勢、獲取資源利用權利、指標分成等方式產生預期收益，推進生態保護修復的同時，固化治理成果，形成優質生態環境、品牌輸出、生態旅游等系列生態產品，實現從“資源包”向“資產包”的轉化。
全面建立生態保護修復前、中、后端的調查、監測、預警、評價體系，為生態產品價值實現奠定基礎。生態保護修復助推生態產品價值實現是全方位的：在生態保護修復前端，充分利用第三次全國國土調查和現有各類自然資源調查成果，識別生態保護修復的重點區域，以自然資源數量、質量、結構、生態功能為基礎，明確生態產品調查監測本底及生態產品供應、開發利用潛力，為生態產品信息普查和確權登記奠定基礎；在生態保護修復，中端加強監測、預警等技術管理，開展生態保護修復質量監測、生態問題動態變化監測等，與生態產品目錄更新有效銜接，促進生態產品基礎數據信息獲取及動態監測制度的建立；在生態保護修復后端成效評估過程中，對生態系統格局、質量、服務、功能等進行評估，指征資源環境承載力，促進生態產品經營開發機制的設計和合理完善，為生態產品價值評價、產權交易制度提供有力的市場實證。此外，生態保護修復的成本核算，可與生態產品的保護成本與價值核算銜接對應，作為生態保護補償機制、生態損害賠償及離任審計等制度的有效依據。
完善不同生態保護修復類型下生態產品價值實現路徑，在促進“兩山”轉化中持續發力。在責任主體明確的生態保護修復類型中，一是通過加強法規、政策監管力度，強化資源環境剛性約束；二是合理設置配額和排放標準，完善綠色認證及配套支持政策，充分體現生態產品的稀缺性，激活企業將生態環境外部成本內部化的動力；三是培育良性運轉的交易市場，通過權益交易不斷修正價格機制，讓價值規律自發地刺激技術改進，提升生態環境保護效率。在歷史遺留的生態保護修復類型中，一是明晰營利模式，吸引社會資本投入，綜合運用政策、空間與產業規劃、產權制度，滿足市場預期，解決生態產品開發、利用中的政府投入不足問題；二是深化將用途管制拓展到整個國土空間的制度安排，豐富資源指標交易類型，進一步顯化生態產品價值。在區域/流域生態保護修復類型中，應充分發揮“政府+市場”的疊加效應，借鑒“PPP”（政府和社會資本合作）、“EOD”（生態環境導向的城市開發模式）、“PPP+EOD”等模式，增強政府間協同合作，促進形成生態產品產業鏈，充分發揮金融資本的撬動作用，提高資金使用效率，推動生態產品價值實現與轉化。
加強生態保護修復、實現生態產品價值須持續發揮市場在資源配置中的決定性作用。近年來，探索利用市場化方式推進生態保護修復成為管理部門日益關注的熱點。如：礦山生態修復主體能夠根據政策規定，通過利用殘留資源、發展接續產業等方式，形成市場化運作的良性模式。生態修復的結果是提供優質的“生態產品”，其經濟效益應該通過產品的形式予以實現。因此，充分發揮市場配置資源和調節經濟活動的基本作用，探索將生態保護修復與生態產品價值實現有效銜接、掛鉤和匹配，是形成生態保護修復價值導向，固化、拓展生態保護修復成果，促進生態產品生產、分配、交換、消費自發調節和可持續運轉的關鍵。考慮生態產品作為公共物品的非競爭性和非排他性屬性，應發揮政府在政策引導、市場機制建立和監管、生態保護補償、損害賠償中的權威性和公信力，充分調動市場積極性，挖掘市場的聚集和擴散功能，在推進生態保護修復的科學性和產業化發展過程中，多元化開展“生態保護修復+產業發展或資源權利使用與經營”等市場化手段，形成生態保護修復與生態產品價值的“實現—反哺”效應，確保生態保護修復和生態產品價值實現機制可持續發展。
深入開展生態產品價值實現多種機制研究，尤其是生態產品經營開發機制和生態產品保護補償機制的健全完善。《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》明確，建立生態產品的調查監測、價值評價、經營開發、保護補償、保障、推進等六大機制。生態產品調查與價值評價是價值實現的基礎，而生態產品的供需對接、實現模式等經營開發機制，是現階段推動環境友好型經濟社會發展的關鍵。同時，加強政府主導的生態保護補償制度設計與實踐探索，形成健全的生態保護補償和生態環境損害賠償制度，能夠形成保護修復生態環境的價值導向，引導政策和資金更多地向生態優勢地區轉移。一是保障供需關系穩定發展。生態產品供給不足、生態保護修復可以促進供給已成為共識，應探索完善有形生態產品的認證機制，吸引市場主體投入可預期的綠色生態產品保護修復與開發，持續增加生態產品供給；不斷完善無形生態產品的具象化、量化形式，通過“政府+市場”方式促進資源權益交易或將無形生態產品附著于其他自然資源間接體現價值，推動保護修復后生態產品供給方和需求方的匹配，促進生態產品交易機制的建立。二是促進產業化發展。以生態產業化、產業生態化促進生態產品價值實現，是生態保護修復和生態產品價值實現可持續發展的直接和有效途徑。在產業化發展與完善中，生態產品的價值得到市場主體認可，推進價格機制形成，促進價值評價機制建立和完善，能夠產生“生產——交換——資金平衡——盈利——再生產”的良性循環。此外，應將初級產品與新型產業鏈、新業態結合，促進生態產品價值實現的多元化，以產業集聚帶動社會資本向生態保護修復、生態產品價值領域轉移。三是加強生態保護補償。根據國土空間規劃、主體功能定位及地區間資源稟賦差異等，完善生態保護補償的原則與標準，不斷提高保護補償水平，保障優質生態產品的資源優勢轉化能力，確保生態資源保值增值。
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